各國的醫(yī)療保險體系究其實質(zhì)都是政府安排與市場機制的某種混合體，政府作用權(quán)重的大小以及政府介入的途徑在事實上塑造了不同模式的醫(yī)療保險體系。那么，究竟什么樣的政府與市場組合是最理想的?要回答這個問題，必須首先明確是什么因素決定了一國醫(yī)療保險體系中政府和市場的定位。本文將綜合歷史的和靜態(tài)的視角，深入研究英國和美國的醫(yī)療保險體系，以期很好地理解是哪些因素、以何種方式?jīng)Q定了一國的政府與市場在醫(yī)療保險體系中的角色定位，由此對中國醫(yī)療保險體系問題的研究提供一些幫助。 關(guān)鍵詞: 醫(yī)療保險體系，醫(yī)療保險，政府，市場
一、引言
總體來看，已有的研究往往是基于對市場或政府的評判推出另一方的作用范圍，在方法論上遵從實證主義、在本體論上奉行規(guī)范主義。盡管很多學(xué)者認識到政府與市場的角色定位以及醫(yī)療保險體系的具體模式與一國自身特殊的社會環(huán)境、社會組織等因素有關(guān)，但是，對于現(xiàn)有醫(yī)療保險體系的形成過程及其決定因素的系統(tǒng)性研究卻相對缺乏。例如，現(xiàn)有文獻并沒有很好地解釋各國醫(yī)療保險體系之間的差異為什么會存在，以及這種差異是如何形成的。由Sekhri and Savedoff(2005)的研究可以推斷，商業(yè)醫(yī)療保險在一國醫(yī)療保險體系中重要性的上升與該國財富水平的提高和制度發(fā)育的逐步成熟相關(guān)，但是，這至多只能解釋目前許多轉(zhuǎn)軌經(jīng)濟中出現(xiàn)的普遍趨勢??政府在醫(yī)療保險體系中的融資角色都有不同程度的削弱，商業(yè)保險的重要性日漸上升，而很難解釋發(fā)達國家的醫(yī)療保險制度模式為什么會有顯著的差別。
一個典型的對比即是英國和美國。在英國，醫(yī)療保障的受益資格被認為是一種普遍的公民權(quán)利，由政府出面組織制度化的全民健保制度(National Health Service，NHS)，商業(yè)醫(yī)療保險只是一種有益的補充，一些支付能力較高的個人為了確保能夠及時地獲取所需的醫(yī)療服務(wù)，會選擇到私立醫(yī)院就診，并購買商業(yè)醫(yī)療保險提供相應(yīng)保障。而美國則是當(dāng)今世界上唯一一個沒有建立全民社會醫(yī)療保險體系的工業(yè)化國家，近70%的人口通過雇主安排的商業(yè)醫(yī)療保險計劃或個人直接購買的醫(yī)療保險獲得保障，政府只是扮演“補缺”的角色，針對市場失靈的領(lǐng)域??老年、傷殘及貧困人口??出面組織社會醫(yī)療保險，同時，其社會醫(yī)療保險的大部分運作主要依靠已有的市場機構(gòu)實施，醫(yī)療保險市場所受到的監(jiān)管也是最為松散的，可以說，自由競爭的市場在美國醫(yī)療保險體系中占主導(dǎo)地位。那么，在自由主義發(fā)源地的英國，為什么沒有出現(xiàn)像在美國那樣對強制性全民醫(yī)保計劃的抵制?為什么只有在美國才會形成高度自由主義的醫(yī)療保險體系?為什么在美國建立全民醫(yī)療保障制度的努力一直不能得到成功?探尋這些問題的答案，無疑可以為我們更深刻地理解一國醫(yī)療保險制度的成因提供一個有益的思路，這不僅可以幫助我們理解和應(yīng)對醫(yī)療保險制度中存在的問題，對醫(yī)療保險政策的制定和實施也有非常重要的意義。
二、英美醫(yī)療保險體系成因研究
(一)英國
全民健保制度在英國的建立和發(fā)展，可以說是取決于英國政治文化的特點以及其社會經(jīng)濟和醫(yī)療衛(wèi)生體系的歷史發(fā)展軌跡。
1.社會經(jīng)濟發(fā)展路徑使得對社會福利問題的政府干預(yù)在英國有更好的社會接受性
在英國本土，長期彌漫著緊張的氣氛，特別是在漫長的資本主義萌芽和發(fā)展時期，因圈地運動而出現(xiàn)的大量流民以及社會結(jié)構(gòu)分化的加劇嚴(yán)重地威脅到社會秩序，各種非政治的暴力行為、騷亂和起義始終沒有停息過。統(tǒng)治階層對“秩序”的強烈渴望以及民眾對賑濟的要求，都促使政府伸出“扶持之手”，開始立法濟貧，父權(quán)主義由此滋生出來。所以，到20世紀(jì)初，當(dāng)英國朝野意識到工業(yè)化帶來的社會問題已然威脅到英國在世界的地位時u(汪行福，2003)，不難理解，“政府越來越被認為是有適當(dāng)?shù)穆毮�，甚至有義務(wù)不僅解除窮人，而且解除社會所有階級的緊張與痛苦……通過各種社會援助機構(gòu)為那些接受貧困救濟的人提供一個固定服務(wù)的做法已被認為是不夠的了”(汪行福，2003)。同時，費邊、集體主義和新自由主義等社會理論的發(fā)展為英國建立現(xiàn)代社會保障制度提供了理論基礎(chǔ)。在第二次世界大戰(zhàn)期間，英國對整個社會生產(chǎn)和全體勞動力實行了準(zhǔn)軍事化的集中管理和統(tǒng)籌調(diào)度，甚至對主要生活用品實行了全員定量分配。這種“公平分享”的“大鍋飯”原則非但沒有降低生產(chǎn)效率，反而使英國社會各階層達到了前所未有的團結(jié)一致。根深蒂固的貴族家長制理念和政府干預(yù)的良好效果大大增加了政府干預(yù)的社會接受性。
(2)戰(zhàn)爭、特別是第二次世界大戰(zhàn)直接為NHS奠定了基礎(chǔ)
戰(zhàn)爭給英國帶來的影響主要表現(xiàn)為兩個方面。其一，戰(zhàn)爭給英國社會帶來巨大的創(chuàng)傷。英國的經(jīng)濟向來對外貿(mào)具有極大的依賴性，但是，在二戰(zhàn)中，英國的軍艦和商船損失慘重，其海上優(yōu)勢一去不返;戰(zhàn)爭耗費的龐大軍費開支、海外投資收入的急劇減少、出口貿(mào)易的銳減(減少了近70%)，加上重建的需要，使其外債激增，英鎊地位惡化;戰(zhàn)后，英國在南亞次大陸、中東地區(qū)的殖民地也紛紛獨立，在希臘、土耳其和東歐地區(qū)的勢力范圍和影響大大縮小，加拿大、澳大利亞和新西蘭等一批自治領(lǐng)地離心傾向也與日俱增。所有這一切都使英國綜合國力受到嚴(yán)重削弱，原本被經(jīng)濟繁榮所掩蓋的政治經(jīng)濟矛盾凸現(xiàn)出來。在這種背景下，為了慰撫民眾，并清除共產(chǎn)主義對國人的吸引力，英國政府在1941年委托貝弗里奇領(lǐng)導(dǎo)“社會保險與相關(guān)服務(wù)部際委員會”，負責(zé)對戰(zhàn)后的社會福利計劃提出具體建議和改革新政策及新方案【全文】�！柏惛ダ锲鎴蟾妗痹趶V泛征求民間意見的基礎(chǔ)上，建議建立一套綜合性全民醫(yī)療服務(wù)體系。事實證明，這種借助廣泛的再分配消除社會弊病的“民主”十分符合公眾的期望。可以說，戰(zhàn)爭使得政府在英國的地位和作用被提到了一個前所未有的高度。
綜上可見，由于特殊的文化和歷史原因，英國社會傾向于利用再分配政策來維護公民的健康權(quán)，促進弱勢群體對健康的可及性;同時，政府的介入成本又相對低廉，于是政府便成為社會合意制度的必需要素，這也正是政府在英國醫(yī)療保險體系中扮演主導(dǎo)性角色的關(guān)鍵原因所在。
(二)美國
與英國相類似，美國之所以會形成自由主義的醫(yī)療保險體系，也有著十分深刻的文化、政治與歷史原因，這集中表現(xiàn)在以下幾個方面：
1.反集權(quán)主義的價值觀
美國是由一批逃避歐洲舊秩序束縛和壓迫的移民建立的，他們自然地繼承了源自歐洲的自由主義特征，即信仰個體的自由和平等，將個人的成敗，包括健康看作是自身努力的結(jié)果，同時，他們非�！胺磳�(quán)力之殘忍與延伸”(路易斯?哈茨，2003)，認為政府的權(quán)力必須受到限制，并高度崇尚分權(quán)。事實上，盡管跟隨移民潮流人美國的英國文化因子是美國自由主義精神的重要組成部分，但是，英國文化進入美國后，在各種社會條件的作用下發(fā)生轉(zhuǎn)化，形成了嶄新的價值觀。比如，在開疆拓土的過程中，由于個人的作用突出，使個人主義在美國文化中具有的地位超過了其他國家;而美國相對寬松的人文環(huán)境和廣闊的生存空間，則大大地緩解了人口壓力，降低了社會不公正迅速惡化的可能性，從而為美國人推崇個人自由與責(zé)任提供了客觀條件。也正是因為此，在美國，三權(quán)分立被貫徹得更為徹底、更為堅定，對待政府干預(yù)的態(tài)度也更為保留，這是全民醫(yī)療保障制度在美國的建設(shè)陷入僵局的重要原因之一。
2.立法權(quán)力的高度分散
在崇尚分權(quán)的美國，立法過程中的決策權(quán)是高度分散的，通常一項重要法案的通過需要經(jīng)過36個常設(shè)委員會，各委員會在各自的權(quán)力范圍內(nèi)又享有很高的自治權(quán)。其結(jié)果，如果決策者決定推進激進式改革，往往會招致利益集團的激烈反對，而分散的權(quán)力中心在不同利益集團的游說壓力下往往也難以取得一致意見。這一點在美國醫(yī)療保險體系的形成歷史中體現(xiàn)得十分明顯。例如，在20世紀(jì)30年代美國的社會保障制度立法過程中，羅斯福總統(tǒng)曾考慮將政府醫(yī)療保險立法計劃提交國會，但是，由于遭遇到醫(yī)療衛(wèi)生行業(yè)的激烈反對，政府內(nèi)閣成員以及國會各委員會的意見出現(xiàn)了嚴(yán)重的分歧。為大局著想，羅斯�？偨y(tǒng)只得“丟卒保帥”，將全民醫(yī)療保險立法計劃擱置下來。
3.所涉及的各類利益集團的政治動員能力之間存在顯著差距
由于政府醫(yī)療保險會使政府與私人部門之間構(gòu)成競爭關(guān)系，并給市場帶來更嚴(yán)厲的監(jiān)管，這一概念遭到了醫(yī)藥衛(wèi)生業(yè)和保險業(yè)的強烈抵制。美國醫(yī)療協(xié)會(American Medicai Association，AMA)不僅成功地將全民醫(yī)療保險制度塑造為“共產(chǎn)主義的陰謀”和對自由的“奴役”(例如，宣稱該制度會限制個人的就醫(yī)選擇)，而且將其他反對政府干預(yù)福利事務(wù)的組織聯(lián)合在一起，從而有效地影響了立法者的政治意愿，也正因為此，AMA的反對一直被視為政府保險制度之建立最為關(guān)鍵的阻力來源。事實上，聯(lián)邦老年醫(yī)療保險(Medicare)最初并不提供與現(xiàn)代商業(yè)健康保險類似的處方藥保障，這與AMA及美國藥品制造商協(xié)會(the Pharmaceutical Manufacturers，Association，PMA)所代表的醫(yī)藥壟斷集團的激烈反對不無關(guān)系。
相反，支持建立全民醫(yī)療保險計劃的力量顯得相對薄弱。從直覺上講，勞工組織應(yīng)該是最具有推進此類立法之動機的利益群體。但是，一方面，美國穩(wěn)定的民主政治制度和較強的社會流動性在很大程度上抑制了工人運動的熱情;另一方面，工會的活動也遭遇到了企業(yè)和保守力量的強烈抨擊，特別是1947年《塔夫特?哈特萊法案》的通過，給工會活動帶來了很大程度上的束縛。鑒于力量薄弱，工會只能集中精力，將通過集體談判爭取雇主提供的額外福利作為首要任務(wù)，在事實上并沒有對全民政府醫(yī)療保險制度付出較多的政治努力，致使支持促進全民醫(yī)療保險體系建立的政治資源顯著不足。
總的來看，美國立法權(quán)力的高度分散為利益集團影n向立法進程提供了可能性，公眾對自由的崇尚則是其游說活動得以成功的根本前提。其結(jié)果是，政府保險計劃在美國醫(yī)療保險體系中地位的確立必然是一個漸進的過程，而正是因為政府保險計劃的缺失，又在客觀上進一步推動了市場的發(fā)展、加強了市場的地位、提升了利益集團的政治影響力。因此，在美國的醫(yī)療保險體系中，政府所做的就是在市場失靈的領(lǐng)域進行適度的干預(yù)，扮演“補缺”的角色。
(三)英美兩國醫(yī)療保險體系的運行結(jié)果
在美國，建立某種全民醫(yī)療保險體系的呼聲一直未曾絕跡，從目前看來，還有日益高漲的趨勢，如何提高醫(yī)療保險覆蓋率已經(jīng)成為當(dāng)前各總統(tǒng)候選人爭取選票的首要話題之一。2006年4月，美國馬薩諸塞州通過了衛(wèi)生服務(wù)改革法案，對醫(yī)療保險市場和醫(yī)療服務(wù)市場進行了一系列改革，要求該州居民必須擁有醫(yī)療保險，否則就不能享受稅收減免、甚至需要繳納罰金，而州政府將對貧困人口提供補貼。加利福尼亞等州也在考慮制定類似法案。
總的來看，這兩個國家都在探索并實踐一些局部性的、漸進式的醫(yī)療保險制度改革措施，以便在政府和市場的角色之間取得更好的平衡，鮮見全面激進的改革。
三、決定一國醫(yī)療保險體系模式的因素
從以上的分析結(jié)果可以看出，一國醫(yī)療保險體系模式是必然的歷史結(jié)果，影響其發(fā)展路徑的關(guān)鍵因素可以分為三類：
(一)社會偏好的行為方式?jīng)Q定于一國的社會文化傳統(tǒng)，有著強烈的價值觀含義
在一個自由主義占上風(fēng)的社會中，人們會更偏好相對獨立、自由的醫(yī)療保險購買選擇與就醫(yī)選擇，而相對排斥制度性的整體福利安排，這意味著選民更支持市場主導(dǎo)的醫(yī)療保險體系和衛(wèi)生保健體系;相反，在一個左翼思想氛圍濃厚的社會里，人們更關(guān)注弱勢群體的健康權(quán)利，進而更重視醫(yī)療保險的普及程度，認為“市場無權(quán)決定生死”，而這類社會往往對中央經(jīng)濟和社會計劃的接受程度較高，所以選民會傾向于支持將醫(yī)療融資的決策權(quán)委托和讓度給他們所信賴的組織，比如政府、社團等。
(二)社會的合作能力
當(dāng)一個社會由于人們的合作能力有限而一時無法就醫(yī)療保險的制度安排達成妥協(xié)，或者達成妥協(xié)的成本過高時，則會要求政府出面;相應(yīng)地，如果一個國家的市場發(fā)育水平很高，產(chǎn)權(quán)制度完善，市場規(guī)模較大、主體相對成熟、組織結(jié)構(gòu)健全、競爭性強，其協(xié)調(diào)和組織能力就較強，人們通過市場得到其所需醫(yī)療保險安排的成本就較低，從而會導(dǎo)致市場擠出政府，或者政府難以進入。
(三)發(fā)展路徑
一國醫(yī)療保險體系的模式，并不單純是由當(dāng)前的社會經(jīng)濟條件決定的，制度發(fā)展的歷史路徑也有決定性的影響，如果在制度發(fā)端初期由于社會合作能力的高低決定了政府和市場的角色，那么，在此之后，人們會主動、積極地學(xué)習(xí)這項制度，并創(chuàng)造與之相配套的制度安排，從而強化初始制度安排，也就是說，制度的選擇存在著路徑依賴。
四、對中國的啟示
對英美兩國醫(yī)療保險制度實踐的研究，至少能為中國醫(yī)療保險體系問題的解決提供以下三點啟示：
(一)沒有足夠的證據(jù)表明，一種政府與市場因素的組合一定會優(yōu)于另外一種組合，政府選擇在醫(yī)療保險體系中的介入途徑和介入方式，必須尊重社會偏好和社會合作能力，力求在政府和市場力量之間取得平衡。
(二)改革新政策及新方案【全文】的制定必須考慮社會偏好和社會合作能力的穩(wěn)定性。社會偏好與社會合作能力往往具有深刻的文化內(nèi)涵，是長期的社會經(jīng)濟發(fā)展過程積淀的結(jié)果，二者之間也存在密切的相關(guān)關(guān)系：崇尚自由主義的社會一般具有較強的妥協(xié)、協(xié)調(diào)和組織能力，也就是社會合作能力;而對集體主義接受性較好的社會來說，內(nèi)生的社會合作能力一般相對較弱，可能需要某種外在因素的介入。也正因為如此，社會偏好的改變、社會合作能力的提升都是難以在短期內(nèi)迅速實現(xiàn)的。這意味著，在推進中國醫(yī)療保險體系改革時，必須首先理解所有決定社會偏好和社會合作能力的因素，特別是在參考國際經(jīng)驗時，不能輕易地推進一項模仿或移植措施，因為這些措施會不可避免地牽扯到文化整合問題。如果試圖推行背離國情的政策，其運行必然是不穩(wěn)定的，并且會招致巨額的成本和代價。
(三)長期地看，社會合作能力水平和社會偏好并不是固定不變的，這意味著在不同的社會發(fā)展階段，政府與市場的最佳平衡點并不是一成不變的。在轉(zhuǎn)型期的中國，開放以及伴隨開放的對外來制度的學(xué)習(xí)和模仿本來就對中國固有的文化傳統(tǒng)帶來了巨大的沖擊，市場經(jīng)濟的確立和發(fā)展也在提升社會合作能力，從而對醫(yī)療保險體系的構(gòu)建帶來新的含義。但是，必須警惕的是，“改革”本身在當(dāng)下的中國已經(jīng)被不自覺地賦予了正當(dāng)性和合理性，以市場化為主題的“變”成為常態(tài)，而“不變”則被視為守舊，甚至是社會前進的絆腳石，然而，這種狀態(tài)本身就存在一種危險，即市場化的推進可能更多地是來自政府的改革意愿及其在正式制度層面的努力，并不足以在短期內(nèi)改變社會合作能力，甚至只是給市場留下了機會主義的空間;如果在社會合作能力不足的情況下貿(mào)然推進市場化，成本將是巨大的。
總之，要確定轉(zhuǎn)型期中國城鎮(zhèn)醫(yī)療保險體系中政府和市場的關(guān)系，必須首先清晰地把握社會合作能力的水平和變化趨勢，以找出均衡解的位置。
