不久前，英國(guó)財(cái)政大臣喬治·奧斯本公布了新一輪的英國(guó)養(yǎng)老金改革計(jì)劃。英國(guó)《金融時(shí)報(bào)》稱之為“近一個(gè)世紀(jì)以來(lái)最大的養(yǎng)老金改革”。其中，英國(guó)養(yǎng)老金改革最引人關(guān)注的內(nèi)容是：政府發(fā)行100億英鎊的養(yǎng)老金債券，支付高于市場(chǎng)水平的利率;明年1月起年齡超過(guò)65歲的人可以開(kāi)始購(gòu)買，每人最多可以投資1萬(wàn)英鎊。
之所以引人關(guān)注，是因?yàn)檫@項(xiàng)改革一反英國(guó)政府自20世紀(jì)80年代以來(lái)一貫堅(jiān)持的市場(chǎng)化取向，采取了加大政府投入而不是減輕政府負(fù)擔(dān)的措施。市場(chǎng)化取向的養(yǎng)老金改革始于撒切爾夫人執(zhí)政時(shí)期。當(dāng)時(shí)，英國(guó)遭遇經(jīng)濟(jì)危機(jī)，失業(yè)率居高不下，政府財(cái)政負(fù)擔(dān)日益沉重，人口老齡化問(wèn)題日趨嚴(yán)重。這一系列問(wèn)題使撒切爾政府不得不對(duì)二戰(zhàn)后建立起來(lái)的養(yǎng)老保障制度進(jìn)行大刀闊斧的改革。
在市場(chǎng)化改革以前，英國(guó)退休老人的養(yǎng)老金收入主要由繳費(fèi)率和養(yǎng)老金待遇統(tǒng)一的國(guó)家基本養(yǎng)老金，以及與收入相關(guān)聯(lián)的國(guó)家第二養(yǎng)老金構(gòu)成。撒切爾政府推行的養(yǎng)老金改革使這一構(gòu)成發(fā)生了變化。通過(guò)大力發(fā)展私人部門(mén)職業(yè)養(yǎng)老金計(jì)劃，允許雇主設(shè)立由雇員承擔(dān)養(yǎng)老基金投資風(fēng)險(xiǎn)的“繳費(fèi)確定型”職業(yè)養(yǎng)老金計(jì)劃，以及引入個(gè)人養(yǎng)老金計(jì)劃。英國(guó)的養(yǎng)老金體制由此轉(zhuǎn)變?yōu)槿еY(jié)構(gòu)：第一支柱為國(guó)家養(yǎng)老金計(jì)劃，包括普惠的國(guó)家基本養(yǎng)老金和與收入相關(guān)聯(lián)的國(guó)家第二養(yǎng)老金;第二支柱和第三支柱分別為職業(yè)養(yǎng)老金計(jì)劃和個(gè)人養(yǎng)老金計(jì)劃。前者由雇主提供，后者由個(gè)人向保險(xiǎn)公司或其他金融中介機(jī)構(gòu)購(gòu)買。
在這一輪的英國(guó)養(yǎng)老金改革中，為鼓勵(lì)職業(yè)養(yǎng)老金計(jì)劃和個(gè)人養(yǎng)老金計(jì)劃的發(fā)展，英國(guó)政府設(shè)立了“協(xié)議退出”機(jī)制。其具體規(guī)定是：如果雇員在職業(yè)養(yǎng)老金計(jì)劃中獲得的養(yǎng)老金，等于他們能夠在國(guó)家第二養(yǎng)老金計(jì)劃中可能獲得的最低保證養(yǎng)老金時(shí)，雇員可以“協(xié)議退出”國(guó)家第二養(yǎng)老金計(jì)劃;雇員本人及其雇主將會(huì)享受國(guó)民保險(xiǎn)稅繳納的折扣和優(yōu)惠。在稅收優(yōu)惠政策的誘導(dǎo)下，參與職業(yè)養(yǎng)老金計(jì)劃并“協(xié)議退出”國(guó)家第二養(yǎng)老金計(jì)劃成為大多數(shù)雇員的選擇。第二支柱迅速成長(zhǎng)為英國(guó)養(yǎng)老金體系的中堅(jiān)力量，英國(guó)政府在相當(dāng)程度上實(shí)現(xiàn)了減輕財(cái)政負(fù)擔(dān)的目標(biāo)。
撒切爾之后的歷屆英國(guó)政府，無(wú)論是保守黨政府還是工黨政府，都按市場(chǎng)化路線繼續(xù)推行養(yǎng)老金改革，希望政府以外的養(yǎng)老保障渠道能發(fā)揮更大的作用，以求進(jìn)一步減輕政府負(fù)擔(dān)。這么做的原因很簡(jiǎn)單，隨著人口老齡化的加速，如果不想辦法減少養(yǎng)老金支出，英國(guó)政府必將在財(cái)政支付上不堪重負(fù)。
為進(jìn)一步減少養(yǎng)老金支出，卡梅倫政府還動(dòng)起了公共部門(mén)雇員的“奶酪”，大力實(shí)施公共部門(mén)養(yǎng)老金改革。英國(guó)公共部門(mén)養(yǎng)老金計(jì)劃屬于第二支柱，涵蓋地方政府雇員、國(guó)民醫(yī)療體系雇員、教師、警察、軍人、消防員等群體。與私人部門(mén)的職業(yè)養(yǎng)老金計(jì)劃相比，公共部門(mén)養(yǎng)老金計(jì)劃在覆蓋率、退休年齡和退休后的待遇水平等方面均有較大優(yōu)勢(shì)，并且其財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)有財(cái)政補(bǔ)貼擔(dān)保，安全系數(shù)更高。公共部門(mén)雇員在養(yǎng)老金方面的特殊待遇，離不開(kāi)身為雇主的英國(guó)政府提供的財(cái)政補(bǔ)貼。這部分養(yǎng)老金支出已上升到占英國(guó)GDP比重近2%的水平，給英國(guó)政府帶來(lái)了很大的財(cái)政壓力。于是，卡梅倫政府于公布了力度空前的公共部門(mén)養(yǎng)老金改革計(jì)劃，并于通過(guò)立法正式啟動(dòng)了這項(xiàng)改革。改革的基本目標(biāo)不外乎使公共部門(mén)的養(yǎng)老金計(jì)劃向私人部門(mén)看齊，其市場(chǎng)化取向十分明顯。計(jì)劃公布后不久，超過(guò)200萬(wàn)英國(guó)公共部門(mén)雇員舉行了自1926年以來(lái)規(guī)模最大的罷工，抗議卡梅倫政府的激進(jìn)改革。但卡梅倫政府不為所動(dòng)，堅(jiān)持將這項(xiàng)改革進(jìn)行到底。
此次，卡梅倫政府計(jì)劃推出養(yǎng)老金債券，不合給財(cái)政支出做減法的常態(tài)。在已嚴(yán)重觸犯公共部門(mén)雇員利益的情況下，這一略顯反常的做法，實(shí)際上有爭(zhēng)取退休選民支持的考慮。新一輪大選在即，卡梅倫政府改革的決心再大，也得算一算英國(guó)養(yǎng)老金改革的“政治賬”，為選票未雨綢繆。
(作者：劉宏松，英國(guó)倫敦政治經(jīng)濟(jì)學(xué)院訪問(wèn)學(xué)者、上海外國(guó)語(yǔ)大學(xué)國(guó)際關(guān)系與外交事務(wù)研究院副教授)
