美國(guó)是世界上農(nóng)業(yè)發(fā)達(dá)國(guó)家之一，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)與出口水平均處于優(yōu)勢(shì)地位。美國(guó)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)技術(shù)發(fā)達(dá)，生產(chǎn)率極高，農(nóng)業(yè)的專業(yè)化與機(jī)械化程度領(lǐng)先，與商業(yè)的整合程度非常好。2011年，美國(guó)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)總值達(dá)到4285億美元，農(nóng)產(chǎn)品出口額為1374億美元，占當(dāng)年農(nóng)業(yè)生產(chǎn)總值的32%。這一發(fā)展成就一方面與美國(guó)自然資源豐富、幅員遼闊、農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)需求巨大有關(guān)，另一方面得益于美國(guó)成熟的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼和支持政策。本文嘗試梳理美國(guó)1933年到2002年十五部農(nóng)業(yè)法案的出臺(tái)的歷史背景和法案特點(diǎn)，試圖找出美國(guó)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策的形成機(jī)制和演變趨勢(shì)，為我國(guó)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策的制定提供理論和現(xiàn)實(shí)依據(jù)。
(一)1933年農(nóng)業(yè)調(diào)整法案 (1933Agricultural Adjustment of Act)
19世紀(jì)晚期是美國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展的黃金時(shí)期，美國(guó)土壤肥沃，耕地?cái)?shù)量眾多，農(nóng)產(chǎn)品的國(guó)內(nèi)外需求高。為了促進(jìn)農(nóng)業(yè)發(fā)展，美國(guó)國(guó)會(huì)投資建立信用制
度，修建公路和鐵路，發(fā)展西部地區(qū)農(nóng)業(yè)灌溉，鼓勵(lì)農(nóng)民定居生產(chǎn)，加大農(nóng)業(yè)生產(chǎn)技術(shù)改進(jìn)方面投入。20世紀(jì)初期，盡管耕地?cái)U(kuò)展速度開始放緩，由于農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格持續(xù)攀升，整體經(jīng)濟(jì)環(huán)境對(duì)于農(nóng)民仍然十分有利。這一有利局面在一戰(zhàn)期間得以強(qiáng)化，戰(zhàn)爭(zhēng)的爆發(fā)拉動(dòng)了對(duì)農(nóng)產(chǎn)品的需求，促使農(nóng)民通過(guò)借貸來(lái)擴(kuò)大農(nóng)作物的種植面積。據(jù)統(tǒng)計(jì)，"1914年至1919年間，麥田增加約2700萬(wàn)英畝，冬小麥約占2100萬(wàn)英畝"。一戰(zhàn)期間，"他們新開墾4000萬(wàn)英畝土地"。
20世紀(jì)30年代的世界經(jīng)濟(jì)危機(jī)爆發(fā)，國(guó)外農(nóng)產(chǎn)品需求下降，農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格暴跌。農(nóng)民陷入債臺(tái)高筑、生產(chǎn)過(guò)剩和收入下降的困境。"農(nóng)場(chǎng)主現(xiàn)金收入從1929年的113億美元降至1932年的47.5億美元，降幅達(dá)到58%"。經(jīng)濟(jì)危機(jī)促成美國(guó)國(guó)會(huì)農(nóng)業(yè)委員會(huì)、美國(guó)農(nóng)業(yè)局聯(lián)盟和美國(guó)國(guó)家農(nóng)業(yè)部聯(lián)合起來(lái)尋求建立農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格支持。20世紀(jì)20年代期間，該聯(lián)盟的努力在絕大多數(shù)情況下都遭遇挫折，但是其轉(zhuǎn)折點(diǎn)出現(xiàn)在1933年。此時(shí)非農(nóng)經(jīng)濟(jì)已經(jīng)崩潰，農(nóng)業(yè)利益更加重要，恰逢民主黨的總統(tǒng)羅斯福與民主黨控制之下的國(guó)會(huì)支持，農(nóng)業(yè)支持政策出臺(tái)的時(shí)機(jī)已經(jīng)成熟。
(二)美國(guó)農(nóng)業(yè)法案的穩(wěn)定期：1938年、1948年、1949年、1954年、1956年、1965年和1970年農(nóng)業(yè)法案
從1938年到1970年，就農(nóng)產(chǎn)品補(bǔ)貼政策機(jī)制而言，美國(guó)農(nóng)業(yè)法案進(jìn)入了穩(wěn)定期。盡管美國(guó)農(nóng)業(yè)法案覆蓋的領(lǐng)域不斷擴(kuò)大，但是每個(gè)新農(nóng)業(yè)法案較之前的變化不大。這一部分歸因于1933年農(nóng)業(yè)調(diào)整法案的成功，另一部分歸因于美國(guó)的農(nóng)業(yè)利益集團(tuán)鐵三角--美國(guó)農(nóng)場(chǎng)局聯(lián)合會(huì)、美國(guó)農(nóng)業(yè)部和美國(guó)國(guó)會(huì)中的農(nóng)業(yè)委員會(huì)--三方的強(qiáng)力聯(lián)合。
1938年農(nóng)業(yè)法案與1933年法案非常相似，對(duì)其僅僅做出了部分修改與改進(jìn)。例如，1933年農(nóng)業(yè)法案中的土地休耕計(jì)劃，最高法院認(rèn)定該計(jì)劃通過(guò)向食品加工業(yè)征稅來(lái)補(bǔ)貼農(nóng)民，鼓勵(lì)閑置土地，這樣最終提高了農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格。這一做法以犧牲消費(fèi)者權(quán)益為代價(jià)，在法律上是應(yīng)該禁止的，所以1938年農(nóng)業(yè)法案修改了該計(jì)劃。1938年，整個(gè)美國(guó)社會(huì)對(duì)農(nóng)民仍然持普遍的支持態(tài)度，民主黨仍然控制著國(guó)會(huì)，政治理念上仍奉行著政府干預(yù)與農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼，這些曾支持1933年農(nóng)業(yè)調(diào)整法案通過(guò)的因素仍然完好地保留著。
1948年，美國(guó)農(nóng)業(yè)在戰(zhàn)后的需求和價(jià)格都有所降低，因此之前對(duì)于減少價(jià)格支持的廣泛共識(shí)也隨之土崩瓦解。戰(zhàn)爭(zhēng)期間背井離鄉(xiāng)的農(nóng)民不斷回歸，與此同時(shí)新的農(nóng)業(yè)技術(shù)包括化肥與殺蟲劑開始廣泛采用，因此農(nóng)作物的產(chǎn)量開始增加，市場(chǎng)供過(guò)于求，導(dǎo)致價(jià)格下跌。此外，過(guò)去對(duì)農(nóng)民直接補(bǔ)貼的方式被抨擊為，認(rèn)為直接補(bǔ)貼只是與農(nóng)民的身份相關(guān)，而不是與農(nóng)產(chǎn)品相關(guān)。1949年農(nóng)業(yè)法案證明了關(guān)于農(nóng)產(chǎn)品補(bǔ)貼的兩點(diǎn)：第一、盡管自30年代以來(lái)各種各樣的農(nóng)產(chǎn)品補(bǔ)貼就已經(jīng)存在，但是它們卻從來(lái)都不是毫無(wú)爭(zhēng)議的，早在40年代初期，人們就已經(jīng)意識(shí)到要減少農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼。第二、當(dāng)國(guó)會(huì)幾乎達(dá)成共識(shí)要改革消減農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼時(shí)，環(huán)境的變化以及與農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼相關(guān)的利益集團(tuán)會(huì)聯(lián)合起來(lái)阻止改革。
1952年，艾森豪威爾總統(tǒng)上臺(tái)執(zhí)政，共和黨控制了美國(guó)國(guó)會(huì)，美國(guó)政府此時(shí)開始嘗試減少農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格支持，實(shí)施更加自由的市場(chǎng)策略。當(dāng)然這次改革再次受到了挫折，因?yàn)檗r(nóng)產(chǎn)品價(jià)格支持措施已經(jīng)實(shí)施了多年。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)率的提高，以及工業(yè)發(fā)展對(duì)于勞動(dòng)力日益增加的需求，促使大量人口離開農(nóng)村和農(nóng)業(yè)。生存下來(lái)的農(nóng)場(chǎng)日益繁榮，規(guī)模更大，收入更高，在政治上影響力也更大，不會(huì)贊同政府降低農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格的改革舉動(dòng)。此外，在價(jià)格支持中長(zhǎng)大的第二代農(nóng)民也將這種農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼視為理所當(dāng)然。
1954年和1956年的農(nóng)業(yè)法案繼續(xù)觀察和監(jiān)測(cè)產(chǎn)量過(guò)剩問(wèn)題，并通過(guò)土地銀行重新建立了土地休耕制度。于是，在1954年7月，美國(guó)國(guó)會(huì)通過(guò)《農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易與發(fā)展法案》，即"第480號(hào)公法"(Public Law 480)，也稱食品換和平(Food for Peace)法案，授權(quán)允許向外國(guó)政府銷售和捐贈(zèng)美國(guó)食品，從而減少農(nóng)產(chǎn)品過(guò)剩，并刺激外國(guó)對(duì)于美國(guó)農(nóng)產(chǎn)品的需求。它的目的是增加美國(guó)農(nóng)產(chǎn)品在國(guó)外市場(chǎng)的消費(fèi)，同時(shí)通過(guò)援助改善美國(guó)的對(duì)外關(guān)系。第480號(hào)公法享有廣泛的支持，因?yàn)樗葷M足了人道主義目標(biāo)，又處理了過(guò)剩的小米、玉米、大米、高粱、大豆和奶產(chǎn)品，同時(shí)，使得交通運(yùn)輸業(yè)也能夠從中獲益。但是這項(xiàng)法案也由于破壞了接受援助國(guó)當(dāng)?shù)氐霓r(nóng)業(yè)生產(chǎn)，并使得接受國(guó)產(chǎn)生對(duì)于美國(guó)附加政治條件的農(nóng)業(yè)援助產(chǎn)生依賴而備受批評(píng)。
1965和1970年的農(nóng)業(yè)法案對(duì)于農(nóng)產(chǎn)品支持體系進(jìn)行了一些額外的改進(jìn)。它們調(diào)整了貸款利率和土地休耕條款，同時(shí)也融合了直接支付體系(并于1970年確定了直接支付上限)，該體系給予農(nóng)民在確定自己的種植作物決定時(shí)以更大的靈活性。換句話說(shuō)，政府給農(nóng)民的直接支付與農(nóng)民實(shí)際種植的內(nèi)容關(guān)系性更小。但是，60年代農(nóng)業(yè)法案最為重要的變化在于選民基礎(chǔ)的擴(kuò)大。尤其是，隨著過(guò)剩的農(nóng)產(chǎn)品越來(lái)越多的被用于食品券項(xiàng)目、免費(fèi)午餐項(xiàng)目，城市反饑餓和營(yíng)養(yǎng)團(tuán)體等利益集團(tuán)也越來(lái)越多的加入到相關(guān)農(nóng)業(yè)政策的討論中。
1938年到1970年美國(guó)農(nóng)業(yè)法案的長(zhǎng)期穩(wěn)定，并不意味著農(nóng)業(yè)法案在這40多年以來(lái)不存在任何變化;恰恰相反，它在秉承1933年農(nóng)業(yè)法案的核心內(nèi)容的同時(shí)，逐步擴(kuò)大其涉及的利益集團(tuán)。政治和社會(huì)環(huán)境的變化，農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格波動(dòng)，戰(zhàn)后農(nóng)業(yè)部門勞動(dòng)力的大幅度增加，不同利益集團(tuán)的政治訴求，這些要求都會(huì)帶來(lái)農(nóng)業(yè)法案的變動(dòng)。美國(guó)文化中長(zhǎng)期以來(lái)所認(rèn)為的農(nóng)民和農(nóng)業(yè)是民主社會(huì)的基礎(chǔ)，減少農(nóng)業(yè)法案補(bǔ)貼方面的努力往往很難得到長(zhǎng)期支持。
(三)1973年農(nóng)業(yè)和消費(fèi)者保護(hù)法案
1973年農(nóng)業(yè)法案標(biāo)志著美國(guó)農(nóng)業(yè)政策從供給管理向需求管理的轉(zhuǎn)變，之前的農(nóng)業(yè)政策主要針對(duì)農(nóng)產(chǎn)品供給過(guò)剩，1973年農(nóng)業(yè)政策開始轉(zhuǎn)向農(nóng)產(chǎn)品的需求上。70年代初期，對(duì)前蘇聯(lián)的農(nóng)產(chǎn)品出口減少了美國(guó)農(nóng)產(chǎn)品庫(kù)存，引發(fā)世界農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)供應(yīng)吃緊，兼之全球農(nóng)產(chǎn)品收成不佳，使得全球的農(nóng)產(chǎn)品需求遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)供給。此外，美元與黃金的脫鉤以及美元的貶值導(dǎo)致了美國(guó)對(duì)外出口的增長(zhǎng)以及食物、燃料和化肥價(jià)格的增加。出口市場(chǎng)的增加以及農(nóng)產(chǎn)品供需不平衡引起美國(guó)國(guó)內(nèi)對(duì)于食品短缺的擔(dān)憂，并促使美國(guó)政府去改革農(nóng)業(yè)政策來(lái)增加農(nóng)業(yè)產(chǎn)量。
但是當(dāng)國(guó)際形勢(shì)在70年代中期發(fā)生變化(匯率、國(guó)際農(nóng)業(yè)生產(chǎn)水平、燃料價(jià)格)，農(nóng)民又發(fā)現(xiàn)自己面臨生產(chǎn)過(guò)剩與價(jià)格下降的問(wèn)題，政府的支持再次變得重要。
(四)1977年食品和農(nóng)業(yè)法案以及1981年農(nóng)業(yè)法案
70年代早期農(nóng)業(yè)的黃金時(shí)期在1977年結(jié)束。此時(shí)，農(nóng)民們不得不再次面臨國(guó)外市場(chǎng)的萎縮與農(nóng)產(chǎn)品的過(guò)剩。1978年和1979年，美國(guó)繼續(xù)大量的向蘇聯(lián)出口農(nóng)產(chǎn)品，減少供給和提高了價(jià)格。但是1980年，由于蘇聯(lián)入侵阿富汗，卡特總統(tǒng)對(duì)蘇聯(lián)實(shí)行谷物禁運(yùn)。這一禁運(yùn)導(dǎo)致美國(guó)谷物價(jià)格下跌，使得美國(guó)政府和國(guó)會(huì)不得不再次提高農(nóng)業(yè)支持水平。1981年，某些環(huán)境保護(hù)利益集團(tuán)和可持續(xù)農(nóng)業(yè)發(fā)展利益集團(tuán)試圖在農(nóng)業(yè)法案中加入能夠緩解農(nóng)業(yè)生產(chǎn)增加所帶來(lái)的環(huán)境破壞的調(diào)控，但是未能取得成功。盡管國(guó)會(huì)在1981年農(nóng)業(yè)法案中首次加入了環(huán)境保護(hù)條款，但是另外兩項(xiàng)關(guān)于推廣有機(jī)農(nóng)業(yè)的法案卻遭受失敗。類似地，美國(guó)農(nóng)業(yè)部發(fā)表了名為《關(guān)于有機(jī)農(nóng)業(yè)的報(bào)告和建議》的報(bào)告，盡管此報(bào)告對(duì)于替代農(nóng)業(yè)持開放態(tài)度，但是最終仍否定了有機(jī)農(nóng)業(yè)的前景。
1977年和1981年的農(nóng)業(yè)法案盡管在農(nóng)產(chǎn)品政策方面未產(chǎn)生任何變化，但是卻為營(yíng)養(yǎng)、環(huán)境和可持續(xù)農(nóng)業(yè)利益集團(tuán)更廣泛地參與農(nóng)業(yè)法案制定奠定了基礎(chǔ)。
(五)1985年食品安全法案
1985年農(nóng)業(yè)法案標(biāo)志著環(huán)保利益集團(tuán)正式參與農(nóng)業(yè)法案的制定中，二十多年后，環(huán)境因素成為農(nóng)業(yè)法案討論的焦點(diǎn)之一，環(huán)保名義的資助成為繼產(chǎn)品補(bǔ)貼與營(yíng)養(yǎng)補(bǔ)貼后數(shù)量第三大的項(xiàng)目。
1985年通過(guò)的環(huán)保項(xiàng)目是各方利益群體的訴求調(diào)和后的產(chǎn)物。它通過(guò)休耕措施解決農(nóng)業(yè)過(guò)度生產(chǎn)的問(wèn)題，響應(yīng)了環(huán)保與農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展利益集團(tuán)的要求，同時(shí)向農(nóng)戶提供收入支持。1985年農(nóng)業(yè)法案對(duì)環(huán)保利益集團(tuán)來(lái)說(shuō)是意義重大，代表著環(huán)保利益集團(tuán)地位的確立。
(六)1990年食品與農(nóng)業(yè)貿(mào)易法案
1990年農(nóng)業(yè)法案是一項(xiàng)穩(wěn)定型法案，它的產(chǎn)生背景為農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格高漲、農(nóng)業(yè)項(xiàng)目成本下降、對(duì)外出口增長(zhǎng)、市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)增強(qiáng)、民主黨掌控國(guó)會(huì)與美國(guó)政府財(cái)政赤字。鑒于生產(chǎn)需求相對(duì)較小，美國(guó)國(guó)會(huì)修改法案條款，允許農(nóng)民可以選擇15%的土地面積進(jìn)行非谷物種植而不減少給予他們的基礎(chǔ)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼，除此之外，法案其他部分基本未做修訂。1990年法案力圖充分發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制對(duì)經(jīng)濟(jì)的調(diào)節(jié)作用，希望降低總體農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼，嘗試實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼與農(nóng)民生產(chǎn)決策相分離。從1994年起，農(nóng)產(chǎn)品價(jià)差補(bǔ)貼的市場(chǎng)價(jià)格有原來(lái)的5個(gè)月平均市場(chǎng)價(jià)格改為12個(gè)月平均市場(chǎng)價(jià)格。
(七)1996年聯(lián)邦農(nóng)業(yè)完善和改革法案
與1985年農(nóng)業(yè)法案不同，1996年聯(lián)邦農(nóng)業(yè)完善和改革法案代表著補(bǔ)貼政策的重大變化。該法案對(duì)以前法案在多個(gè)方面進(jìn)行了重大調(diào)整。它廢除了臨時(shí)供應(yīng)控制項(xiàng)目，減少了與市場(chǎng)價(jià)格和勞動(dòng)生產(chǎn)率相關(guān)的差額補(bǔ)貼。它采取了新的直接支付方式，即依靠每畝產(chǎn)量來(lái)計(jì)算，這樣使得政府更加容易編制補(bǔ)貼金額的預(yù)算。這項(xiàng)補(bǔ)貼據(jù)報(bào)道減少了聯(lián)邦預(yù)算達(dá)到2億美元，賦予農(nóng)民在農(nóng)業(yè)種植選擇上更多的自主靈活權(quán)。1996年聯(lián)邦農(nóng)業(yè)完善和改革法案目的是通過(guò)加強(qiáng)和改善農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)的市場(chǎng)導(dǎo)向，減輕政府農(nóng)業(yè)支持政策的財(cái)政預(yù)算壓力，促進(jìn)農(nóng)產(chǎn)品出口貿(mào)易。
差額補(bǔ)貼在1990年被引入時(shí)，它在國(guó)會(huì)上支持率極低，這種局面直到1996年才得以改善。這是由于1996年共和黨主導(dǎo)的國(guó)會(huì)尋求政府在農(nóng)業(yè)上減少干預(yù)，要求減少補(bǔ)貼以控制預(yù)算赤字，國(guó)際上呼吁減少補(bǔ)貼以促進(jìn)自由貿(mào)易，1995-96年的由于高需求、低儲(chǔ)備、低產(chǎn)出導(dǎo)致的高農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格與盈利上升。
(八)2002年農(nóng)業(yè)安全和農(nóng)村投資法案
2002年農(nóng)業(yè)法案大幅度提高了農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼，扭轉(zhuǎn)了1996年頒布的許多農(nóng)產(chǎn)品改革，標(biāo)志著美國(guó)農(nóng)業(yè)政策由自由市場(chǎng)化重新轉(zhuǎn)向保守。盡管它保留了1996年開始實(shí)行的直接差額支付，但是它新增了反經(jīng)濟(jì)周期補(bǔ)貼，由此農(nóng)民能夠獲得農(nóng)產(chǎn)品目標(biāo)價(jià)格與固定差額支付之間的差價(jià)。1996年農(nóng)業(yè)政策更多的是貿(mào)易依賴型補(bǔ)貼，不會(huì)過(guò)多干預(yù)農(nóng)民的種植選擇，而2002年農(nóng)業(yè)法案在農(nóng)民低收入的時(shí)期提供補(bǔ)助。這些補(bǔ)助影響了世界農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)，被美國(guó)貿(mào)易伙伴看成對(duì)自由貿(mào)易的障礙。反經(jīng)濟(jì)周期補(bǔ)助政策的支持者認(rèn)為制度上的補(bǔ)助的回歸對(duì)農(nóng)民更有保障，1998年-2001年的年度緊急撥款顯示出1996年農(nóng)業(yè)法案的不足。
由于沒(méi)有通過(guò)Kind的修正案，2002年農(nóng)業(yè)政策仍被視為一項(xiàng)穩(wěn)定型政策，輔以對(duì)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的增加。2002年農(nóng)業(yè)法案新增環(huán)保安全項(xiàng)目，旨在為了保持農(nóng)業(yè)的持續(xù)發(fā)展支付農(nóng)民對(duì)其土壤、水源與野生環(huán)境做出保護(hù)措施。然而，該項(xiàng)目的實(shí)施沒(méi)有達(dá)到預(yù)想的廣度，表明農(nóng)業(yè)持續(xù)發(fā)展倡導(dǎo)群體的勢(shì)力雖增加但仍受到限制。該項(xiàng)目也可被視為由于預(yù)算盈余而得以通過(guò)的特例。
美國(guó)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策的調(diào)整對(duì)我國(guó)有哪些啟示?
