彭 澎:處理好三大矛盾是戶籍制度改革關(guān)鍵
國務(wù)院《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)戶籍制度改革的意見》是一個戶籍制度改革的頂層設(shè)計。從改革的路線圖角度來看，必須要由年內(nèi)將出臺的《居住證管理辦法》來配套;從改革的時間表來看，到2020年實現(xiàn)1億農(nóng)業(yè)人口轉(zhuǎn)移到城鎮(zhèn)，不僅總量大，而且各地的進(jìn)度及具體細(xì)則十分重要。在我看來，《意見》的實施將面臨三對矛盾，都涉及公共服務(wù)均等化問題，解決得好不好直接關(guān)系到戶籍制度改革的成敗。
農(nóng)民能否真的在城市利益與農(nóng)村利益之間做自主選擇
首先是農(nóng)民能否真的在城市利益與農(nóng)村利益之間做自主選擇。按照《意見》的要求，現(xiàn)階段，不得以退出土地承包經(jīng)營權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體收益分配權(quán)作為農(nóng)民進(jìn)城落戶的條件。這“三權(quán)”是受《物權(quán)法》等法律保障的權(quán)利，對于進(jìn)城落戶農(nóng)民是否有償退出“三權(quán)”應(yīng)該充分尊重農(nóng)民的意愿。
這就出現(xiàn)了一個問題，進(jìn)城落戶農(nóng)民可否同時享有城市利益和農(nóng)村利益?之前，在重慶等地實施過“土地?fù)Q社保”的做法，也提供三年過渡期，即過渡期內(nèi)可以放棄進(jìn)城回到農(nóng)村。但如果不把“三權(quán)”的放棄作為進(jìn)城落戶的條件，不僅進(jìn)城農(nóng)民擁有雙重身份，而且對城市居民也是一種不公平。因為進(jìn)城落戶農(nóng)民可以享受戶口或居住證所承載的子女入學(xué)、醫(yī)療保險、創(chuàng)業(yè)就業(yè)扶持、住房保障、養(yǎng)老保險、社會救助等公共服務(wù)和社會福利，卻又保留著“三權(quán)”的保障和收益。這就可能從一個極端走向另一個極端，也不利于農(nóng)村土地的節(jié)約集約使用。
我認(rèn)為，設(shè)置一個過渡期還是比較現(xiàn)實的。如三年之內(nèi)同時享有城市利益和農(nóng)村利益兩種待遇，但三年之后必須做出選擇，擁有一種利益的前提是放棄另一種利益。當(dāng)然，轉(zhuǎn)讓“三權(quán)”可以是有償?shù)模@樣可以讓進(jìn)城落戶農(nóng)民有購房、安家、創(chuàng)業(yè)等的“第一桶金”，對于騰出來的“三權(quán)”可以在農(nóng)村一定范圍內(nèi)流轉(zhuǎn)或轉(zhuǎn)讓。
戶口與居住證兩個身份體系的銜接和區(qū)別
其次是戶口與居住證兩個身份體系的銜接和區(qū)別�！兑庖姟诽岢�，以居住證為載體，建立健全與居住年限等條件相掛鉤的基本公共服務(wù)提供機(jī)制。顯然，體現(xiàn)居民身份待遇和公共服務(wù)、社會福利享受多少的有戶口本與居住證之別，而不是簡單的“社會服務(wù)均等化”或“市民化待遇”那么籠統(tǒng)。某種意義上講，居住證的設(shè)計就是在獲得戶口所體現(xiàn)的完整公共服務(wù)與社會福利之前，還有一個部分享受這些市民化待遇的層次或階段。
據(jù)稱，建立居住證制度是一個過渡性的制度安排，主要是為了建立健全與居住年限等條件相掛鉤的基本公共服務(wù)提供機(jī)制，解決那些已經(jīng)在城鎮(zhèn)就業(yè)居住但未落戶的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口及其他常住人口在教育、就業(yè)、醫(yī)療、養(yǎng)老、住房保障等方面的實際困難。目前，公安部已經(jīng)形成了《居住證管理辦法》草案，今年將出臺。
在我看來，居住證制度這個“過渡性的制度安排”將存在相當(dāng)長的時期。因為我國不可能很快縮小城鄉(xiāng)差別，很多大城市也無力承擔(dān)過多的人口涌入，更何況有些農(nóng)民工很可能不打算永久在城鎮(zhèn)居住。
廣東是從在全國最早實施居住證制度的，4年來發(fā)放居住證4872萬張，而全省只有3000萬流動人口。如果考慮到一部分人沒辦居住證，可以判斷，有相當(dāng)一部分流動人口離開了廣東�；蛘哒f，暫住證改為了居住證，但一些流動人口也仍然是“暫住”的。而這部分“暫住者”或還不確定是否要取得戶口的“進(jìn)城不落戶者”，也需要一些公共服務(wù)和社會福利，尤其是子女入學(xué)、公租房、出入境等社會服務(wù)。這就是居住證要發(fā)揮的功能。
人往大城市走與政策鼓勵發(fā)展小城鎮(zhèn)的矛盾
再次是人往大城市走與政策鼓勵發(fā)展小城鎮(zhèn)的矛盾�！兑庖姟犯鶕�(jù)十八屆三中全會的精神，進(jìn)一步明確指出了四類城市的定位。形象的表述是：小城鎮(zhèn)“基本沒門檻”，中等城市“門檻較低”，大城市“降低門檻”，特大城市建立和完善“積分入戶”制度。
問題是，農(nóng)民工蜂擁而至的是特大城市和大城市，這與戶籍制度改革引導(dǎo)的方向恰恰相反。統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，全國有一半農(nóng)民工集中于十大城市，其中1/4又集中于前四大城市。根據(jù)國家統(tǒng)計局公報，全國農(nóng)民工總量為2.69億人，其中，外出農(nóng)民工1.66億人。理論上，只有那1億本地農(nóng)民工可能在小城鎮(zhèn)進(jìn)城落戶。當(dāng)然，廣州、深圳以及珠三角的中心鎮(zhèn)對入戶也有嚴(yán)格限制，而粵東西北地區(qū)的小城鎮(zhèn)很難吸引外來農(nóng)民工入戶。
根本上，這里既有縮小地區(qū)差別問題，也有醫(yī)療、教育、文化等資源向中小城市轉(zhuǎn)移的問題。試想為什么美國的中小城鎮(zhèn)能吸引人，就是因為城鄉(xiāng)差別不大，很多好大學(xué)、名醫(yī)院都建在小城市。這就涉及我國城鎮(zhèn)化路徑的重新調(diào)整的問題了。(作者：廣州市社會科學(xué)院研究員 彭 澎)
