2015戶籍制度改革對百姓生活帶來的影響 7月30日，國務(wù)院出臺《關(guān)于進一步推進戶籍制度改革的意見》(簡稱《意見》)，啟動中國新型戶籍制度的整體構(gòu)建。改革措施觸及利益分配、社會公平等諸多問題。此次戶籍改革將帶來哪些變化，對老百姓的生活會帶來哪些影響呢?
變化一： 城鄉(xiāng)戶口統(tǒng)一 再無城里人和農(nóng)村人區(qū)別
《意見》指出：建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶口登記制度。取消農(nóng)業(yè)戶口與非農(nóng)業(yè)戶口性質(zhì)區(qū)分和由此衍生的藍(lán)印戶口等戶口類型，統(tǒng)一登記為居民戶口，體現(xiàn)戶籍制度的人口登記管理功能。
《意見》中的最大亮點，莫過于建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶口登記制度。“這意味著將不再區(qū)分農(nóng)村娃與城市娃，標(biāo)志著城里人和農(nóng)村人身份上的統(tǒng)一，打破了幾十年來城鄉(xiāng)分割的戶籍壁壘，是社會發(fā)展的一大進步。”公安部副部長黃明表示，戶口登記制度統(tǒng)一后，將不再以農(nóng)業(yè)戶口與非農(nóng)業(yè)戶口為依據(jù)區(qū)分農(nóng)村人與城里人，改為根據(jù)居住地的不同來區(qū)分城鎮(zhèn)人口和農(nóng)村人口，根據(jù)從事的職業(yè)區(qū)分農(nóng)業(yè)人口與非農(nóng)業(yè)人口。
中國人民大學(xué)社會與人口學(xué)院副院長段成榮認(rèn)為，取消戶口城鄉(xiāng)分割，實行統(tǒng)一的戶口登記，這對于我們消除城鄉(xiāng)歧視、城鄉(xiāng)二元分割起到一個制度上的釜底抽薪的奠定性作用。它從根上會影響人們對生活的長遠(yuǎn)安排和預(yù)期，從而從根本上改變?nèi)藗兊纳罘绞剑ㄏM行為。此外，段成榮指出，今后把這種城鄉(xiāng)之間，城市和農(nóng)村之間的內(nèi)部能夠整個盤活起來，實際上空間、社會中都需要有這樣一種流動來帶動整個社會的活力，通過這種活力的增加，給大家創(chuàng)造更多的機會，給大家提升積極向上的進取精神。
變化二：實行居住證制度 分層級享受不同公共服務(wù)
《意見》指出：以居住證為載體，建立健全與居住年限等條件相掛鉤的基本公共服務(wù)提供機制。
對于居住證制度設(shè)計的目的，公安部副部長黃明說，建立居住證制度，是一個過渡性的制度安排，主要是為了建立健全與居住年限等條件相掛鉤的基本公共服務(wù)提供機制，解決那些已經(jīng)在城鎮(zhèn)就業(yè)居住但未落戶的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口及其他常住人口在教育、就業(yè)、醫(yī)療、養(yǎng)老、住房保障等方面的實際困難。
“這是個‘分層級享受不同公共服務(wù)’的設(shè)計，為農(nóng)村轉(zhuǎn)移勞動力在城市的生活提供上升的空間。農(nóng)村轉(zhuǎn)移勞動力在不同的年齡段有對公共服務(wù)不同的需求，隨著他們持有居住證時間的加長，居住證能享受的公共服務(wù)也在增加。”中國人民大學(xué)公共管理學(xué)院教授葉裕民說。
居住證與公共服務(wù)相掛鉤，而居住證相對于戶口則更容易取得，只需要在設(shè)區(qū)的市級以上城市居住半年以上即可申請。中國人民公安大學(xué)教授王太元表示，居住證是外地居民、農(nóng)村居民合法平穩(wěn)轉(zhuǎn)變?yōu)楸镜厝�、城�?zhèn)人的制度階梯�；竟卜⻊�(wù)均等化未全面實現(xiàn)前，推行居住證制度，至少是能對部分資源和服務(wù)給予法律保障。
變化三：建立國家人口基礎(chǔ)信息庫 保障福利落到實處
《意見》指出：將建設(shè)和完善覆蓋全國人口、以公民身份號碼為唯一標(biāo)識、以人口基礎(chǔ)信息為基準(zhǔn)的國家人口基礎(chǔ)信息庫。
段成榮指出，這一整套制度建立起來，至少有兩個突出的好處：
一是作為政府，掌握管理對象和服務(wù)對象的信息，可以使他在時間、空間、對象、數(shù)量、結(jié)構(gòu)、質(zhì)量都能夠更有效、更有針對性地實施管理和服務(wù)。
二是從個人的角度來講，其實這一整套的制度，去登記也好，在信息庫里面把信息錄入進去，這是非常好的。他強調(diào)：“人口信息管理這一整套，就把我們說的怎么樣保障大家進城享受到的那些東西能夠落到實處，否則就是一個空的。”
變化四：2020年，一億左右農(nóng)業(yè)人口實現(xiàn)“市民夢”
《意見》指出：到2020年，基本建立與全面建成小康社會相適應(yīng)，有效支撐社會管理和公共服務(wù)，依法保障公民權(quán)利，以人為本、科學(xué)高效、規(guī)范有序的新型戶籍制度，努力實現(xiàn)1億左右農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口和其他常住人口在城鎮(zhèn)落戶。
1億左右人口落戶城鎮(zhèn)是此次改革的一個重要目標(biāo)。“目的在于推進以人的城鎮(zhèn)化，讓符合條件的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口真正實現(xiàn)“市民夢”，融入城市社會，提升人民群眾生活水平和質(zhì)量。”公安部副部長黃明說。
國家行政學(xué)院公共管理教研部教授、公共行政教研室主任竹立家認(rèn)為，這項改革的根本好處是勞動力可以較少受戶籍限制，更加自由流動。如流動人口可以實現(xiàn)較為充分的就業(yè)，其結(jié)果將是推動他們更加大量地創(chuàng)造社會財富。預(yù)計新政落實后，對經(jīng)濟平穩(wěn)增長極為有利，至少能再幫助我國經(jīng)濟的增長延續(xù)20年以上。
針對農(nóng)民落戶城鎮(zhèn)后福利變化的問題，《意見》專門指出，現(xiàn)階段不得以退出土地承包經(jīng)營權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體收益分配權(quán)作為農(nóng)民進城落戶的條件。 中國農(nóng)業(yè)科學(xué)院農(nóng)業(yè)經(jīng)濟與發(fā)展研究所研究員胡定寰指出，此次戶籍制度改革是建立一個平臺，讓農(nóng)村居民自己有一個很好的選擇。也不是說戶籍開放一定是農(nóng)民覺得城市好，現(xiàn)在反過來了，好多城市里的人還覺得農(nóng)村好。
變化五：積分落戶制 特大城市戶口不一定更好拿
《意見》指出：改進城區(qū)人口500萬以上的城市現(xiàn)行落戶政策，建立完善積分落戶制度。根據(jù)綜合承載能力和經(jīng)濟社會發(fā)展需要，以具有合法穩(wěn)定就業(yè)和合法穩(wěn)定住所(含租賃)、參加城鎮(zhèn)社會保險年限、連續(xù)居住年限等為主要指標(biāo)，合理設(shè)置積分分值。
北上廣等特大城市一直是“一戶難求”，如何才能落戶是公眾關(guān)注焦點。此次《意見》明確提出特大城市建立完善積分落戶制度，北京大學(xué)人口研究所教授陸杰華表示，雖然北京已經(jīng)明確要推行積分落戶制度，但并不代表落戶北京將會變得容易。意見中在談到積分落戶制度時，還有綜合承載能力和經(jīng)濟社會發(fā)展需要這一限定，而目前包括北京在內(nèi)的特大城市可承載空間已經(jīng)非常有限了，嚴(yán)格控制人口規(guī)模將會是積分落戶政策的重要導(dǎo)向。
王太元也同樣認(rèn)為，建立落戶積分制的城市，落戶的條件、過程透明了，公眾辦理的難度降低了，但實際落戶可能性也許反而降低了。因為真正完全透明的制度建立之后，管理者難于暗箱操作，托人講情甚至行賄等辦法就不好用了。
雖然落戶北上廣不一定更容易，但是段成榮指出：“通過放開，給大家提供一種機會和條件，具備什么樣的資格和符合什么樣的條件就可以進城落戶，這樣就使得我們在進城發(fā)展機會上增加了更多的通道、更多的機會。從整個社會角度來講，把中國社會流動人口不暢通的管道拓寬，從單行道把它拓成雙向兩車道、雙向四車道，甚至有沒有可能雙向八車道，慢慢地擴大。”
變化六：公共服務(wù)均等化 城里生活更有尊嚴(yán)
《意見》指出：堅持統(tǒng)籌配套、提供基本保障。統(tǒng)籌推進戶籍制度改革和基本公共服務(wù)均等化，不斷擴大教育、就業(yè)、醫(yī)療、養(yǎng)老、住房保障等城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)覆蓋面。
“此次戶籍改革不僅是戶籍制度本身的改革，還是有關(guān)教育、醫(yī)藥、養(yǎng)老等多方面配套的改革。”黃明認(rèn)為這是此次改革的一個鮮明特點。
段成榮說：這次文件里特別強調(diào)了農(nóng)業(yè)、農(nóng)民轉(zhuǎn)型以后，進城后的基本公共服務(wù)，包括就業(yè)、子女教育、社會保障、養(yǎng)老、住房保障等等，這使得農(nóng)民和農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型在進城之后，在城里有基本的生存和發(fā)展的條件，甚至按照大家說的能夠有尊嚴(yán)、逐漸比較體面地在城市里面生存下去，能夠發(fā)展起來，這可以提供一個很好的基礎(chǔ)。
對于公眾極為關(guān)注的教育問題，《意見》明確要保障農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口及其他常住人口隨遷子女平等享有受教育權(quán)利。
教育部副部長劉利民表示，教育部門將做四方面工作：一是指導(dǎo)各地把常住人口，包括隨遷子女納入到區(qū)域教育的發(fā)展規(guī)劃之中;二是要求各地要按照進城務(wù)工人員隨遷子女在校的人數(shù)來撥付教育經(jīng)費;三是要求各省市因地制宜，合理確定隨遷子女入學(xué)政策，保障他們能夠平等地接受教育;四是要不斷完善全國中小學(xué)生學(xué)籍信息管理系統(tǒng)。
改革難點：農(nóng)民工市民化門檻高 公共服務(wù)所需資金短缺
此次改革之所以振奮人心，是因為觸及了許多難啃的“硬骨頭”。黃明指出，戶籍制度改革是一項系統(tǒng)復(fù)雜的工程、一項基本的制度，牽一發(fā)而動全身。因此面臨的難題也很多，主要是我國人口眾多，城鄉(xiāng)、區(qū)域、大小城市之間的發(fā)展差距比較大，難以平衡;許多的福利待遇與戶籍制度長期掛鉤，難以剝離;各類群體的利益訴求多元多樣，難以協(xié)調(diào)。
北京大學(xué)人口研究所教授陸杰華認(rèn)為，目前大城市，尤其是特大城市出臺的落戶制度，都是偏向于高端人才，對于農(nóng)民工而言，門檻依舊很高。城市承載力、人才偏向和農(nóng)民工市民化之間的矛盾是戶籍改革中的難點之一。
“很多財稅政策說起來容易而執(zhí)行起來卻很難。”中國社會科學(xué)院財經(jīng)戰(zhàn)略研究院研究員楊志勇說，由于中國地區(qū)差異非常大，導(dǎo)致事權(quán)和支出責(zé)任就很難劃分。公共服務(wù)主要由流入地負(fù)責(zé)，但實際上流入地對于流動人口掌握的信息是有限的。最典型的是教育，流入地的教育部門并不掌握會有多少孩子來參加義務(wù)教育，隨遷子女入學(xué)必須有戶口所在地提供證明，這些都使得流入地教育部門難以提前進行財政安排。
“戶籍制度改革的困難之一，就是實施公共服務(wù)均等化所需的資金短缺。”中國人民大學(xué)經(jīng)濟學(xué)院教授陶然說，除了保障本地戶籍居民的基本公共服務(wù)需求外，如果將外地戶籍人口納入進來就顯得捉襟見肘。特別是在地方財政收入增速開始下降，債務(wù)水平持續(xù)提高的背景下，地方政府在建設(shè)保障性住房方面，能力有限，動力不足。
中國城市與小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心發(fā)展規(guī)劃部主任文輝認(rèn)為，在實施過程中，城市的公共福利、公共財政上是不是能承擔(dān)改革帶來的變化，存在難度和壓力。目前來看，中央政府也在提出要建立城鎮(zhèn)的一個分擔(dān)機制，就是要由政府、企業(yè)，包括落戶，轉(zhuǎn)移的農(nóng)業(yè)人口自身，由這幾個部分共同來解決這些問題。
