紅十字會(huì)法修改變化解讀

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施行23年后,《紅十字會(huì)法》首次大修。今天,全國(guó)人大常委會(huì)初次審議紅十字會(huì)法修訂草案(以下簡(jiǎn)稱(chēng)草案),草案增設(shè)法律責(zé)任專(zhuān)章,明確提出:自然人、法人或者其他組織制造、發(fā)布、傳播虛假信息,損害紅十字會(huì)名譽(yù)的,應(yīng)承擔(dān)民事責(zé)任、給予行政處罰,乃至于追究刑事責(zé)任。

現(xiàn)行紅十字會(huì)法頒布于1993年,近年來(lái)不斷有業(yè)內(nèi)人士呼吁修改法律,特別是2011年郭美美以“中國(guó)紅十字會(huì)商業(yè)總經(jīng)理”名義微博炫富導(dǎo)致紅會(huì)陷入信任危機(jī)后,修法呼聲達(dá)到高潮。

今天,全國(guó)人大教科文衛(wèi)委員會(huì)副主任委員王隴德作修法說(shuō)明時(shí)也表示:隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的不斷發(fā)展,中國(guó)紅十字事業(yè)的發(fā)展遇到了一些新問(wèn)題,主要職責(zé)需要進(jìn)一步完善;會(huì)員管理、志愿者管理、統(tǒng)一標(biāo)識(shí)管理需要進(jìn)一步規(guī)范;監(jiān)督機(jī)制和內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)需要進(jìn)一步完善;對(duì)違反紅十字會(huì)法行為的法律責(zé)任需要進(jìn)一步強(qiáng)化等!都t十字會(huì)法》實(shí)施23年后的首次大修主要圍繞上述問(wèn)題展開(kāi)。

  變化1:法律責(zé)任

擅自處分捐贈(zèng)款物可追刑責(zé)

現(xiàn)行《紅十字會(huì)法》曾被稱(chēng)為“最短時(shí)間通過(guò)的法律”,2008年底,時(shí)任中國(guó)紅十字會(huì)事業(yè)發(fā)展部部長(zhǎng)藍(lán)軍曾在一篇文章中提及,1993年通過(guò)的《紅十字會(huì)法》的整個(gè)立法過(guò)程緊張有序,“緊張表現(xiàn)在時(shí)間最短,在國(guó)務(wù)院審議期間就是走的快車(chē)道,從全國(guó)人大正式履行法律程序立項(xiàng)到頒布共一年三個(gè)月,是我國(guó)法律中歷時(shí)最短的法律!

對(duì)比現(xiàn)行這部“最短時(shí)間通過(guò)的法律”,草案的一大亮點(diǎn)在于增設(shè)了法律責(zé)任專(zhuān)章。王隴德表示:紅十字法規(guī)定了大量的行為規(guī)范,需要明確相應(yīng)的法律責(zé)任,以確保法律實(shí)施的強(qiáng)制性和權(quán)威性,有效解決有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)、違法不究的問(wèn)題。據(jù)此,草案增加法律責(zé)任一章,彌補(bǔ)了現(xiàn)行法律缺少法律責(zé)任專(zhuān)門(mén)規(guī)定的欠缺。

草案法律責(zé)任章節(jié)一方面規(guī)范了紅十字會(huì)及其工作人員的法律責(zé)任:如果違背捐贈(zèng)者意愿、擅自處分其接受的捐贈(zèng)物,或未遵守有關(guān)監(jiān)管制度,或未按照法律、法規(guī)公開(kāi)信息,那么直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員可被處以處分,直至追究刑事責(zé)任。

同時(shí)規(guī)范了自然人、法人或者其他組織的法律責(zé)任,明確提出“制造、發(fā)布、傳播虛假信息,損害紅十字會(huì)名譽(yù)”、“侵占和挪用紅十字會(huì)的經(jīng)費(fèi)或財(cái)產(chǎn)”、“冒用、濫用、篡改紅十字標(biāo)志和名稱(chēng)”等行為,應(yīng)承擔(dān)民事責(zé)任;違反行政管理秩序應(yīng)給予行政處罰;構(gòu)成犯罪則應(yīng)追究刑事責(zé)任。

郭美美以“中國(guó)紅十字會(huì)商業(yè)總經(jīng)理”名義微博炫富符合上述“制造、發(fā)布、傳播虛假信息,損害紅十字會(huì)名譽(yù)”情形,事件發(fā)生后,盡管紅十字會(huì)在多個(gè)場(chǎng)合數(shù)次重申,紅十字會(huì)沒(méi)有“紅十字商會(huì)”機(jī)構(gòu),更沒(méi)有“郭美美”其人,但紅十字會(huì)仍然數(shù)年陷在信任危機(jī)中難以脫身,時(shí)任紅十字會(huì)常務(wù)副會(huì)長(zhǎng)的趙白鴿曾形容說(shuō),“郭美美事件”三天毀了紅會(huì)的一百年。

變化2:監(jiān)督機(jī)制

擬由獨(dú)立第三方審計(jì)捐贈(zèng)款物去向

對(duì)于監(jiān)督機(jī)制,現(xiàn)行紅十字會(huì)內(nèi)容不多,僅規(guī)定:紅十字會(huì)建立經(jīng)費(fèi)審查監(jiān)督制度。紅十字會(huì)的經(jīng)費(fèi)使用應(yīng)當(dāng)與其宗旨相一致;紅十字會(huì)經(jīng)費(fèi)的來(lái)源和使用情況每年向紅十字會(huì)理事會(huì)報(bào)告等。

“郭美美事件”導(dǎo)致紅會(huì)陷入信任危機(jī)后,業(yè)內(nèi)人士紛紛提出,紅會(huì)擺脫危機(jī)的最佳途徑就是完善監(jiān)督機(jī)制,建立信息公開(kāi)制度,公開(kāi)每一筆捐贈(zèng)款物的具體走向,確保捐贈(zèng)款物使用的公開(kāi)透明。公開(kāi)、透明才有信任。

對(duì)此,草案明確提出:紅十字會(huì)應(yīng)當(dāng)建立經(jīng)費(fèi)、物資的財(cái)物管理、內(nèi)部控制、審計(jì)公開(kāi)和監(jiān)督檢查制度。紅十字會(huì)應(yīng)當(dāng)聘請(qǐng)依法設(shè)立的獨(dú)立第三方機(jī)構(gòu),對(duì)捐贈(zèng)款物的來(lái)源和使用情況進(jìn)行審計(jì),并將審計(jì)結(jié)果向紅十字會(huì)理事會(huì)報(bào)告。

草案同時(shí)提出:紅十字會(huì)應(yīng)當(dāng)建立健全信息公開(kāi)制度,規(guī)范信息發(fā)布,定期向社會(huì)公布捐贈(zèng)款物的接受和使用情況,接受社會(huì)監(jiān)督。

不過(guò),上述新增規(guī)定的實(shí)施細(xì)節(jié),比如審計(jì)公開(kāi)如何進(jìn)行?獨(dú)立第三方機(jī)構(gòu)的審計(jì)報(bào)告是否包含在內(nèi)?以及信息公開(kāi)的時(shí)限,多長(zhǎng)時(shí)間公開(kāi)一次?公開(kāi)途徑是什么?草案未做規(guī)定。

變化3 :治理結(jié)構(gòu)

各級(jí)紅十字會(huì)擬設(shè)監(jiān)事會(huì)

“郭美美事件”后,紅十字會(huì)的治理結(jié)構(gòu)問(wèn)題也成為關(guān)注焦點(diǎn)。中國(guó)社會(huì)科學(xué)院社會(huì)發(fā)展戰(zhàn)略研究院葛道順撰文提出,郭美美事件使中國(guó)紅十字會(huì)遭遇的困境,表面看是風(fēng)險(xiǎn)控制問(wèn)題,實(shí)質(zhì)是效率低下問(wèn)題,治理結(jié)構(gòu)殘缺。

“從總會(huì)看,設(shè)有一個(gè)200人左右的龐大無(wú)效率的理事會(huì),絕大部分理事是國(guó)家相關(guān)機(jī)構(gòu)的官員;執(zhí)委會(huì)由常務(wù)副會(huì)長(zhǎng)、專(zhuān)職副會(huì)長(zhǎng)和秘書(shū)長(zhǎng)組成,都是國(guó)家高等行政級(jí)別的官員身份。各級(jí)紅十字會(huì)還沒(méi)有成立監(jiān)事會(huì),這在治理結(jié)構(gòu)上是一個(gè)比較大的缺陷”,葛道順提出,整個(gè)紅十字會(huì)的組織體系是被分割管制的,“全國(guó)近兩千家紅十字會(huì)都是獨(dú)立法人,只能各干各的,不可能形成一個(gè)有機(jī)的整體?倳(huì)不擁有各地紅十字會(huì)的管理權(quán)卻要背負(fù)全國(guó)紅十字會(huì)的社會(huì)責(zé)任”。

對(duì)此,草案新增規(guī)定:各級(jí)紅十字會(huì)設(shè)立理事會(huì)、監(jiān)事會(huì)。理事會(huì)、監(jiān)事會(huì)由會(huì)員代表大會(huì)選舉產(chǎn)生,向會(huì)員代表大會(huì)負(fù)責(zé)并報(bào)告工作,接受其監(jiān)督;執(zhí)行委員會(huì)是理事會(huì)的常設(shè)執(zhí)行機(jī)構(gòu);理事會(huì)、執(zhí)行委員會(huì)工作受監(jiān)事會(huì)監(jiān)督。

可是,對(duì)于紅十字總會(huì)與各級(jí)紅十字會(huì)的關(guān)系,草案仍采用了現(xiàn)行紅十字會(huì)法的設(shè)計(jì):上級(jí)紅十字會(huì)指導(dǎo)下級(jí)紅十字會(huì)工作,未作修改。

此外,自紅十字會(huì)法啟動(dòng)修改以來(lái),“去行政化”也是各界的關(guān)注焦點(diǎn)。

現(xiàn)行《紅十字會(huì)法》規(guī)定:“人民政府對(duì)紅十字會(huì)給予支持和資助,保障紅十字會(huì)依法履行職責(zé),并對(duì)其活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)督;紅十字會(huì)協(xié)助人民政府開(kāi)展與其職責(zé)有關(guān)的活動(dòng)!

對(duì)此,一些業(yè)內(nèi)人士認(rèn)為,紅十字會(huì)一方面是從事人道主義工作的社會(huì)救助團(tuán)體,具有公益性;另一方面又具有一定的行政色彩,享有行政級(jí)別,希望本次修法能夠厘清紅十字會(huì)和政府的關(guān)系,進(jìn)一步明確紅十字會(huì)的獨(dú)立法人機(jī)構(gòu)地位。

趙白鴿2013年7月做客中新網(wǎng)時(shí)就曾提出:現(xiàn)行紅十字會(huì)法比較多的強(qiáng)調(diào)了中國(guó)紅十字會(huì)是作為政府在人道領(lǐng)域的助手,在未來(lái)的修法當(dāng)中,紅會(huì)希望進(jìn)一步突出它的社團(tuán)、法人地位,在三重賦權(quán)的基礎(chǔ)上,進(jìn)一步面向社會(huì)和國(guó)際。

全國(guó)首家紅十字運(yùn)動(dòng)研究中心主任、江蘇紅十字運(yùn)動(dòng)研究基地負(fù)責(zé)人、蘇州大學(xué)教授池子華接受采訪時(shí)也曾表示:“社會(huì)發(fā)展的趨勢(shì)是‘小政府、大社會(huì)’,政府與社會(huì)組織之間應(yīng)更多地合作,紅十字會(huì)具有亦官亦民的‘雙重角色’,過(guò)去只強(qiáng)調(diào)了‘助手’,而忽略了合作‘伙伴’的關(guān)系。在修訂紅會(huì)法時(shí),應(yīng)更具前瞻性。”

不過(guò),草案并未涉及“去行政化”問(wèn)題,紅十字會(huì)與政府的關(guān)系仍采用了現(xiàn)行紅十字會(huì)法的條款,未有改動(dòng)。

變化4:立法宗旨

“維護(hù)人的尊嚴(yán)”寫(xiě)入草案

一部法律的總則第一條,主要體現(xiàn)該部法律的立法宗旨、立法目的。對(duì)比現(xiàn)行紅十字會(huì)法,草案總則第一條修改為:為了保護(hù)人的生命和健康,維護(hù)人的尊嚴(yán),發(fā)揚(yáng)人道主義精神,促進(jìn)和平進(jìn)步事業(yè),保障和規(guī)范紅十字會(huì)依法履行職責(zé),制定本法。

這其中,“維護(hù)人的尊嚴(yán)”、“保障和規(guī)范”中的“規(guī)范”兩字,都是新增表述。

對(duì)于草案寫(xiě)入“維護(hù)人的尊嚴(yán)”,王隴德解釋說(shuō):依據(jù)日內(nèi)瓦公約及人道法條約,將“維護(hù)人的尊嚴(yán)”增加為中國(guó)紅十字運(yùn)動(dòng)的主要宗旨之一。

至于在“保障”之外增加“規(guī)范”兩字,則體現(xiàn)出立法宗旨在于規(guī)范、監(jiān)督紅十字會(huì)依法履行職責(zé)。

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