建設(shè)法治中國(guó)的改革路線
前言：建設(shè)法治中國(guó)的改革路線 中共十八屆四中全會(huì)研究了全面推進(jìn)依法治國(guó)的若干重大問題，為全面建設(shè)法治中國(guó)制定了行動(dòng)綱領(lǐng)。正確理解這一重大舉措的戰(zhàn)略意義，探究實(shí)現(xiàn)依法治國(guó)戰(zhàn)略目標(biāo)的途徑和方法，將是今后一個(gè)時(shí)期社會(huì)各界的共同任務(wù)。為集思廣益，本報(bào)今起特設(shè)專欄，請(qǐng)相關(guān)領(lǐng)域權(quán)威學(xué)者從多角度對(duì)《*關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問題的決定》做出解讀，敬請(qǐng)關(guān)注。
到2020年的未來(lái)六年，是我國(guó)全面深化改革、實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的關(guān)鍵時(shí)期。實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，重中之重是在建設(shè)法治中國(guó)上取得決定性成果。在這個(gè)特定背景下，十八屆四中全會(huì)提出全面依法治國(guó)的總體目標(biāo)和重大任務(wù)，提出建設(shè)法治中國(guó)的許多新觀點(diǎn)、新舉措，這是走向法治中國(guó)的路線圖和行動(dòng)綱領(lǐng)。全面深化改革，形成建設(shè)法治中國(guó)的改革行動(dòng)方案，對(duì)于實(shí)現(xiàn)國(guó)家的長(zhǎng)治久安，對(duì)于經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展再續(xù)“輝煌30年”具有決定性影響。
以全面深化改革形成依法治國(guó)的推動(dòng)力
十八屆四中全會(huì)提出依法治國(guó)的總目標(biāo)是“法治體系，建設(shè)”。要實(shí)現(xiàn)依法治國(guó)的總目標(biāo)，根本途徑和根本動(dòng)力在于全面深化改革。
1.全面推進(jìn)依法治國(guó)，是改革開放36年歷史經(jīng)驗(yàn)的科學(xué)總結(jié)。改革開放的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)表明，法治是轉(zhuǎn)型發(fā)展時(shí)期治國(guó)理政的基本方式。我國(guó)在這個(gè)問題上既有歷史教訓(xùn)，也有歷史經(jīng)驗(yàn)。對(duì)此，鄧小平曾明確指出，“為了保障人民民主，必須加強(qiáng)法制。必須使民主制度化、法律化，使這種制度和法律不因*的改變而改變，不因*的看法和注意力的改變而改變。”面對(duì)新形勢(shì)、新任務(wù)，十八屆四中全會(huì)確立了依法治國(guó)的基本原則和行動(dòng)路線，這是對(duì)改革開放實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的科學(xué)總結(jié)，是新時(shí)期治國(guó)理政的行動(dòng)綱領(lǐng)，是建設(shè)現(xiàn)代化國(guó)家的一面大旗，是新形勢(shì)下提升黨的執(zhí)政能力和執(zhí)政水平的突出亮點(diǎn)。
2.全面深化改革是實(shí)現(xiàn)依法治國(guó)的根本動(dòng)力。我國(guó)進(jìn)入改革發(fā)展新階段，全面深化改革的總目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。國(guó)內(nèi)外經(jīng)驗(yàn)表明，法治是國(guó)家治理現(xiàn)代化的重要標(biāo)志，沒有法治就沒有現(xiàn)代化的國(guó)家治理。從我國(guó)的基本國(guó)情看，推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，“重頭戲”是依法治國(guó)。“堅(jiān)持依法治國(guó)、依法執(zhí)政、依法行政共同推進(jìn)，堅(jiān)持法治國(guó)家、法治社會(huì)、法治政府一體建設(shè)”，這既是全面推進(jìn)依法治國(guó)的突出特點(diǎn)，又是全面深化改革的重大任務(wù)。下一步的國(guó)家治理轉(zhuǎn)型，重要的是以法治建設(shè)為重點(diǎn)，法治為先、法治為重、法治為大，改革與國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化不相適應(yīng)的體制機(jī)制、法律法規(guī)，逐步形成依法治國(guó)的新格局。
3.全面依法治國(guó)，需要依靠改革把法治貫穿于經(jīng)濟(jì)社會(huì)以及政治生活的全過(guò)程。建設(shè)法治中國(guó)，就是要著眼于解決國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化最突出、最急迫、最現(xiàn)實(shí)的重大問題，在經(jīng)濟(jì)、政治、社會(huì)、文化、生態(tài)、黨建等各個(gè)領(lǐng)域推行新的法治規(guī)范。這就需要落實(shí)依法治國(guó)總目標(biāo)與全面深化改革的部署相銜接，把形成善治、良治的法治新常態(tài)作為全面深化改革的戰(zhàn)略重點(diǎn)，突出政府與市場(chǎng)關(guān)系、政府與社會(huì)關(guān)系、中央與地方關(guān)系等法治規(guī)范，突出規(guī)范和約束政府權(quán)力和建立制度反腐的長(zhǎng)效機(jī)制，形成完備的法律規(guī)范體系、高效的法治實(shí)施體系、嚴(yán)密的法治監(jiān)督體系、有力的法治保障體系，形成完善的黨內(nèi)法規(guī)體系。
加快建立完善“依憲治國(guó)、依憲執(zhí)政”的制度安排
十八屆四中全會(huì)強(qiáng)調(diào)，“黨的領(lǐng)導(dǎo)是最本質(zhì)的特征，是最根本的保證。把黨的領(lǐng)導(dǎo)貫徹到依法治國(guó)全過(guò)程和各方面，是我國(guó)建設(shè)的一條基本經(jīng)驗(yàn)”。同時(shí)強(qiáng)調(diào)“堅(jiān)持依法治國(guó)首先要堅(jiān)持依憲治國(guó)，堅(jiān)持依法執(zhí)政首先要堅(jiān)持依憲執(zhí)政”。加快建立完善“依憲治國(guó)、依憲執(zhí)政”的制度安排，是打造依法治國(guó)升級(jí)版的首要的重大任務(wù)。
1.建設(shè)法治中國(guó)必須加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)。憲法確立了黨的領(lǐng)導(dǎo)地位。改革開放36年的經(jīng)驗(yàn)表明，堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)是建設(shè)法治中國(guó)的重要前提，是國(guó)家長(zhǎng)治久安的根基所在。加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)，我國(guó)才有可能理性務(wù)實(shí)地推進(jìn)政治體制改革，才能確保法治中國(guó)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。
2.堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)與依法治國(guó)的有機(jī)統(tǒng)一。憲法是國(guó)家根本大法，憲法的執(zhí)行力是依法治國(guó)的根本標(biāo)志。打造依法治國(guó)升級(jí)版，需要堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)，同時(shí)也需要黨“依憲治國(guó)、依憲執(zhí)政”。實(shí)現(xiàn)黨領(lǐng)導(dǎo)依法治國(guó)與黨必須在憲法和法律范圍內(nèi)活動(dòng)并行不悖，關(guān)鍵在于把黨治統(tǒng)一到法治國(guó)家框架下，以黨治推動(dòng)法治，以法治促進(jìn)黨治。這就需要：善于使黨的主張通過(guò)法定程序成為國(guó)家意志，及時(shí)地把黨的主張上升到憲法和法律層面，使其成為國(guó)家治理中的最高原則，以嚴(yán)格“依憲治國(guó)、依憲執(zhí)政”加強(qiáng)改善黨的領(lǐng)導(dǎo)，提高黨的執(zhí)政能力。
3.健全黨領(lǐng)導(dǎo)依法治國(guó)的制度和工作機(jī)制。例如：各級(jí)黨委要帶頭維護(hù)憲法法律權(quán)威，要在憲法法律范圍內(nèi)行使權(quán)力;加強(qiáng)黨對(duì)立法工作的領(lǐng)導(dǎo)，完善黨對(duì)立法工作中重大問題決策的程序，健全有立法權(quán)的人大主導(dǎo)立法工作的體制機(jī)制，發(fā)揮人大及其常委會(huì)在立法工作中的主導(dǎo)作用;加強(qiáng)全國(guó)人大及其常委會(huì)的憲法監(jiān)督職能，并建立完善全國(guó)人大的監(jiān)督制度，健全憲法解釋程序機(jī)制。
4.完善黨內(nèi)法規(guī)制定的體制機(jī)制。依法執(zhí)政，既要求黨依據(jù)憲法法律治國(guó)理政，也要求黨依據(jù)黨內(nèi)法規(guī)管黨，以形成嚴(yán)格、規(guī)范的黨內(nèi)治理結(jié)構(gòu)。十八大之后，黨中央集中清理了黨內(nèi)法規(guī)，首次發(fā)布了黨內(nèi)法規(guī)制定工作5年規(guī)劃，公布了《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》和《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件備案規(guī)定》。例如：按照“黨要管黨、從嚴(yán)治黨”的要求抓緊落實(shí)5年規(guī)劃，以把法治建設(shè)納入干部政績(jī)考核和選拔為重點(diǎn)，加快推進(jìn)黨的建設(shè)制度化、規(guī)范化、程序化，實(shí)現(xiàn)黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)與國(guó)家法治體系建設(shè)的有機(jī)統(tǒng)一、良性互動(dòng)，實(shí)現(xiàn)黨的執(zhí)政方式和領(lǐng)導(dǎo)方式法治化、現(xiàn)代化。
推進(jìn)司法體制改革的實(shí)質(zhì)性突破
司法體制改革是社會(huì)多方面呼聲比較大、期待比較高的改革，同時(shí)也是建設(shè)法治中國(guó)的關(guān)鍵所在。十八屆四中全會(huì)提出，“公正是法治的生命線，司法公正對(duì)社會(huì)公正具有重要引領(lǐng)作用”。在社會(huì)利益多元化和利益格局固化的背景下，實(shí)現(xiàn)司法公正，重在深入推進(jìn)司法體制改革，重在司法去行政化、去地方化、提升專業(yè)化、加強(qiáng)公開化。
1.以去行政化為重點(diǎn)完善確保依法獨(dú)立公正行使審判權(quán)和檢察權(quán)的制度。按照十八屆四中全會(huì)的要求：改變按行政結(jié)構(gòu)配置司法人員、司法人員按行政級(jí)別管理的體制，避免上級(jí)司法人員對(duì)下級(jí)的不適當(dāng)干預(yù);推動(dòng)實(shí)行審判權(quán)和執(zhí)行權(quán)相分離的體制改革試點(diǎn)，避免法院既當(dāng)“裁判員”又當(dāng)“運(yùn)動(dòng)員”所導(dǎo)致的司法不公;建立領(lǐng)導(dǎo)干部干預(yù)司法活動(dòng)、插手具體案件處理的記錄、通報(bào)和責(zé)任追究制度。
2.以去地方化為重點(diǎn)優(yōu)化司法職權(quán)配置。這項(xiàng)改革有望近一、兩年取得突破：建立中央地方雙重法院體制，在最高人民法院設(shè)立巡回法庭，審理跨行政區(qū)域重大行政和民商事案件;推動(dòng)省以下地方法院檢察院人財(cái)物統(tǒng)一管理, 探索實(shí)行法院、檢察院司法行政事務(wù)管理權(quán)和審判權(quán)、檢察權(quán)相分離;適應(yīng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化、城市群發(fā)展的客觀趨勢(shì)，探索設(shè)立跨行政區(qū)劃的人民法院和人民檢察院。
3.強(qiáng)化司法隊(duì)伍的專業(yè)性。司法去行政化，重要的是建立完善司法人員對(duì)法律負(fù)責(zé)的體制機(jī)制：推進(jìn)以審判為中心的訴訟制度改革，強(qiáng)化法官在審批過(guò)程中的主體地位;實(shí)行辦案質(zhì)量終身負(fù)責(zé)制和錯(cuò)案責(zé)任倒查問責(zé)制;提高司法人員職業(yè)保障水平，選拔優(yōu)秀律師充實(shí)司法隊(duì)伍，推進(jìn)法官和檢察人員職業(yè)化。
4.加大司法公開化程度。公開是司法公正的重要前提。這需要提升司法公開的制度化和規(guī)范化：明確司法公開主體、公開程序、公開內(nèi)容、公開渠道，防止選擇性公開、隱蔽式公開;強(qiáng)化對(duì)司法公開的問責(zé)，加強(qiáng)司法公開進(jìn)程的第三方評(píng)價(jià)和審查，對(duì)應(yīng)公開卻不公開的司法案件進(jìn)行嚴(yán)格問責(zé);完善人民陪審員制度，公開司法，陽(yáng)光司法。
