推進養(yǎng)老保險體制改革應著眼于頂層設(shè)計
11月，《*關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》發(fā)布，養(yǎng)老保險體制改革被納入社會保障制度改革之中，由此揭開改革再啟程、再進發(fā)新的一頁。需要著眼于頂層設(shè)計，結(jié)合實際積極推進城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險體制改革。
人口老齡化加速推進的需要
養(yǎng)老保障體系、養(yǎng)老保險體制的建立和改革，歸根結(jié)底是為了滿足人口老齡化加速推進的需要。與世界人口老齡化趨勢相比，中國人口老齡趨勢具有一些比較明顯的特點：
其一，老齡化速度比較快和達到的水平比較高。中國人口老齡化進程，可用“快”和“高”來概括。所謂“快”，就是65歲以上老年人口占比從7%提高到17%僅需花費32年，2032年將達到17.5%;發(fā)達國家要經(jīng)歷20世紀下半葉和21世紀前15年共計65年時間，耗時為我國1倍。只有個別國家例外，比如日本65歲以上老年人口占比從1970年的7.1%上升到2000年的17.2%，耗時與中國相近。所謂“高”，就是老齡化達到的水平比較高。2050年中國65歲以上老年人口占比將達到23.07%，屆時將比世界(16.2%)高出6.87個百分點，比發(fā)展中國家(14.6%)高出8.47個百分點，比發(fā)達國家(26.2%)僅低3.13個百分點。屆時中國將躋身老齡化高水平國家行列。
其二，老齡化推進具有階段和累進的性質(zhì)。這是由過去兩次生育高潮和兩次生育低潮形成的不規(guī)則年齡結(jié)構(gòu)，從而決定著老齡化呈現(xiàn)“S”曲線軌跡推進的特點。第一階段：2000—2020年為“S”曲線底部，老齡化呈現(xiàn)推進較緩特點。65歲以上老年人口占比可由6.96%上升到12.04%，年均升高0.25個百分點;第二階段：2020—2040年為“S”曲線挺起中部，老齡化呈現(xiàn)加速上升趨勢。65歲以上老年人口占比可由12.04%上升到21.96%，年均升高0.5個百分點，增速為第一階段的1倍;第三階段：2040—2050年為“S”曲線頂部，老齡化呈現(xiàn)緩慢推進態(tài)勢。65歲以上老年人口占比可由21.96%上升到23.07%，年均升高0.11個百分點，為三個階段中增長速度最低的階段。2050年以后，雖然老年人口占比還會略有上升，但是上升極其有限，處于“S”曲線頂部徘徊震蕩狀態(tài)。
其三，老齡化城鄉(xiāng)和地區(qū)分布不平衡。以2000年、兩次人口普查65歲以上老年人口占比來看，市由7.00%上升到7.69%，鎮(zhèn)由6.25%上升到7.97%，縣由7.74%上升到10.06%。市、鎮(zhèn)、縣之比由1.00:0.89:1.11，變動到1.00:1.04:1.31。以縣增長2.32個百分點為增幅最大，鎮(zhèn)增長1.72個百分點次之，市增長0.69個百分點最低。老齡化由高到低降冪排列，由縣、市、鎮(zhèn)變動到縣、鎮(zhèn)、市。究其原因，主要是農(nóng)村以年輕人口為主向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移的結(jié)果。與此同時，老齡化地區(qū)差異也發(fā)生了新的變化：由原來自西向東逐步加深，形成西部、中部、東部“三大板塊”格局，變動到西部與中部合二而一，形成與東部有一定差距的“兩大板塊”格局。
上述人口老齡化趨勢和特點表明，中國人口老齡化對養(yǎng)老保障、養(yǎng)老保險的需求是相當巨大的、比較急迫的。如果按照現(xiàn)行的一套養(yǎng)老保險辦法推行下去，到2029年養(yǎng)老金占GDP將超過10.0%、占工資總額將超過29.0%的 “警戒線”。應對之策在于，一方面要努力發(fā)展經(jīng)濟、提高經(jīng)濟增長質(zhì)量、調(diào)整經(jīng)濟結(jié)構(gòu)，以有效增加養(yǎng)老保障供給能力;另一方面要建立健全養(yǎng)老保障體系，改革現(xiàn)行的養(yǎng)老保險制度。養(yǎng)老社會保障主要包括養(yǎng)老社會保險、老年社會福利和老年社會救助，主體是養(yǎng)老社會保險。面對人口老齡化的加速推進和“未富先老”的客觀實際，積極推進養(yǎng)老保險體制機制改革是養(yǎng)老全局的關(guān)鍵。
養(yǎng)老保險改革彰顯社會公平
黨的十八屆三中全會通過的《決定》，是當前政治、經(jīng)濟、社會改革的綱領(lǐng)性文獻，養(yǎng)老保險體制改革也要以此為遵循。回顧改革開放35年走過的歷程，各界對改革階段的劃分不盡一致。筆者以為，階段劃分宜粗不宜細。因為每個階段不是孤立的，前一個階段與后一個階段之間有著必然聯(lián)系，是后一個階段得以繼續(xù)的前提和條件。如此，可粗略地將35年的改革劃分為三個階段：第一階段(1978—1992年)是改革起步和試驗推進階段;第二階段(1992—)是改革鋪開和向頂層設(shè)計過渡階段;第三階段(以來)是全面深化改革階段。不同階段改革的重心有所不同。從一個特定的視角觀察，第一階段和第二階段，改革的重心在解決效率問題上。眾所周知，新中國成立后，學習前蘇聯(lián)建立起高度集中統(tǒng)一的計劃經(jīng)濟體制，這對于初期的國民經(jīng)濟恢復和基礎(chǔ)工業(yè)體系的建立，曾經(jīng)起到過巨大作用。然而實行一二十年后，這套體制無法克服的弊病日益暴露出來，陷入“一統(tǒng)就死、一放就亂”的死胡同。在城市國有企業(yè)、農(nóng)村人民公社一統(tǒng)天下的形勢下，“三個人的活五個人干”、“出工不出力”成為常態(tài)，“多勞不多得”、“少勞不少得”也習以為常。勞動生產(chǎn)率是新制度戰(zhàn)勝舊制度最重要、最主要的東西，效率低下成為阻礙社會生產(chǎn)力發(fā)展的致命傷。因此，改革的方向是最大限度地調(diào)動人、財、物各種要素的潛能，通過改革激活各種要素的活力，釋放新的生產(chǎn)力。由最初的發(fā)展商品經(jīng)濟、計劃調(diào)節(jié)與市場調(diào)節(jié)相結(jié)合，到最后落腳到建立改革目標。實踐證明，以效率為重心的改革取得成功。經(jīng)濟發(fā)展創(chuàng)造GDP年均增長9.8%的驕人業(yè)績，成為世界第二大經(jīng)濟體，并且正在向第一大經(jīng)濟體靠近;經(jīng)濟結(jié)構(gòu)發(fā)生了根本性轉(zhuǎn)變，人民生活獲得顯著改善和提高;社會事業(yè)發(fā)展迅速，社會保障體系初步形成等。
然而，任何事物總有其兩面性，“有所得必有所失”是普遍適用的規(guī)律，改革也不例外。對于改革中出現(xiàn)的問題，黨的十六屆三中全會概括為經(jīng)濟結(jié)構(gòu)不合理、分配關(guān)系尚未理順、農(nóng)民收入增長緩慢、就業(yè)矛盾突出、資源環(huán)境壓力加大、經(jīng)濟整體競爭力不強等。納入前面筆者所說的特定視角觀察，可以說，前30年通過以效率為重心的改革調(diào)動起各種要素的積極性，達到了讓經(jīng)濟發(fā)展起來、一部分人先富裕起來的目的。30年以后，起碼在當前的改革階段，要在鞏固前一階段經(jīng)濟體制改革成果的基礎(chǔ)上，通過將改革重心轉(zhuǎn)到公平問題上，促進經(jīng)濟繼續(xù)發(fā)展，使全體人民共同富裕起來。形象的說法是：改革前30年著力把蛋糕做大，后30年則主要放在提升蛋糕質(zhì)量，尤其是切好并分好蛋糕上。
顯然，這個大背景對于中國養(yǎng)老保險體制改革太及時、太重要。在這樣的大背景下，從中國人口老齡化和社會經(jīng)濟發(fā)展實際出發(fā)，養(yǎng)老保險體制改革的要義可以概括為：一要著眼于頂層設(shè)計。改革再啟程，是繼初期試驗階段、中期由 “摸著石頭過河”向頂層設(shè)計過渡階段之后，走向深水區(qū)、全面深化改革的階段。改革要有頂層設(shè)計的理念、框架和決策。二要堅守公平原則。在擴大養(yǎng)老保險覆蓋面、提高養(yǎng)老保險水平的過程中，養(yǎng)老保險改革應突出社會公平，發(fā)揮改革調(diào)節(jié)收入分配、促進社會公平的功能和作用。三要有堅定的信心。養(yǎng)老保險深水區(qū)的改革，難度大、任務重、情況復雜。改革新政策及新方案【全文】經(jīng)過試驗、取得成功并敲定之后，就要下定決心和保持足夠的耐心，堅定不移地推行下去。
積極推進城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險體制改革
歷史延續(xù)下來的養(yǎng)老保險體制，城市與農(nóng)村、城市內(nèi)部機關(guān)事業(yè)單位與企業(yè)截然不同，是“雙二元結(jié)構(gòu)”體制。改革就是要打破這種“雙二元體制”，建立更加公平、可持續(xù)、全國統(tǒng)一的養(yǎng)老保險體制。
其一，城市養(yǎng)老保險體制改革。目前，城市養(yǎng)老保險“二元體制”，在養(yǎng)老金來源上，企業(yè)和職工要按時繳費，計入養(yǎng)老金個人賬戶;機關(guān)、事業(yè)單位和個人均不需要繳費，也沒有個人賬戶。在養(yǎng)老金發(fā)放上，企業(yè)職工退休后按比例領(lǐng)取，養(yǎng)老金替代率一般在50%—70%不等;機關(guān)和事業(yè)單位，按參加工作時間確定養(yǎng)老金領(lǐng)取比例，養(yǎng)老金替代率一般在75%—100%不等。本來機關(guān)、事業(yè)單位與企業(yè)之間的工資率就存在著較大差距，養(yǎng)老金替代率又相差很大，造成機關(guān)、事業(yè)單位與企業(yè)之間退休金差距過大，有失社會公平，必須改革�！稕Q定》指出，“堅持社會統(tǒng)籌和個人賬戶相結(jié)合的基本養(yǎng)老保險制度，完善個人賬戶制度，健全多繳多得激勵機制，確保參保人權(quán)益，實現(xiàn)基礎(chǔ)養(yǎng)老金全國統(tǒng)籌，堅持精算平衡原則。”按照這樣的要求破除城市養(yǎng)老保險“二元體制”，企業(yè)是進一步改革和完善的問題，而機關(guān)和事業(yè)單位，則要另起爐灶，建立起符合要求的養(yǎng)老保險體制機制。
不過，需要弄清楚的是：向哪條軌道“并軌”?許多人以為是機關(guān)事業(yè)單位向企業(yè)“并軌”，只需將企業(yè)運行的一套養(yǎng)老體制移植到機關(guān)事業(yè)單位就行了。筆者以為，目前企業(yè)的一套養(yǎng)老框架具有參考價值，但是養(yǎng)老金積累分配失衡、個人賬戶名不符實、激勵機制軟弱無力等，都需要按照上述要求進行改革。“并軌”是向著符合改革要求、所要建立的新的養(yǎng)老體制并靠。這就牽涉到改革的方向、思路和目標，所要建立的新的養(yǎng)老保險體制“準軌”的框架和實質(zhì)。
改革所要建立的新的養(yǎng)老保險體制，應是“積累補充型”的養(yǎng)老保險體制。即養(yǎng)老金積累主要由兩部分組成：一部分是基本養(yǎng)老保險基金，由個人和所在單位(機關(guān)事業(yè)單位、企業(yè))，按照確定的養(yǎng)老金繳納比例(繳納額/原工資)按月定期繳納�；鹑坑浫雮�人賬戶，為退休后領(lǐng)取養(yǎng)老金的唯一憑證。另一部分是補充養(yǎng)老保險基金，由個人、單位自主決定繳納等級并按規(guī)定等級金額定期繳納。政策上給予特別優(yōu)惠，可以實行繳納養(yǎng)老金部分不繳納個人所得稅，并且保證多交能夠累進式多得。設(shè)立補充養(yǎng)老保險基金賬戶，按照個人、單位繳納比例合理分配領(lǐng)取份額，形成補充養(yǎng)老保險積累機制。參照過去經(jīng)驗并通過精算，合理確定養(yǎng)老金替代率和繳費年限;完善養(yǎng)老金管理和監(jiān)督體制機制，確保養(yǎng)老金保值、增值。
改革所要建立的積累補充型養(yǎng)老保險體制，與現(xiàn)行“社會統(tǒng)籌+個人賬戶”體制既有聯(lián)系，又有較大區(qū)別。聯(lián)系在于，將個人養(yǎng)老金賬戶升級為個人養(yǎng)老基金積累賬戶，成為退休后領(lǐng)取養(yǎng)老金的唯一憑證。區(qū)別在于，目前國家機關(guān)、事業(yè)單位沒有個人養(yǎng)老金賬戶，要制定個人養(yǎng)老金征繳的細則，建立起新的個人養(yǎng)老基金賬戶;企業(yè)的個人賬戶也有一定的虛數(shù)，要適度做實養(yǎng)老金個人賬戶空賬。最終實現(xiàn)養(yǎng)老保險基金積累余額與養(yǎng)老金給付的直接掛鉤和對接，保證養(yǎng)老基金的可持續(xù)運行。
其二，農(nóng)村養(yǎng)老保險體制改革。建立全國統(tǒng)一的積累補充型養(yǎng)老保險新體制，農(nóng)村養(yǎng)老保險無疑要納入其中。開始的新型農(nóng)村養(yǎng)老保險試點迅速擴大，目前已經(jīng)覆蓋全國，為實施新的體制改革打下了基礎(chǔ)。有鑒于此，“新農(nóng)保”升級改革應是重點。依據(jù)由遼寧大學領(lǐng)導牽頭對遼寧、北京、江蘇、安徽、四川、甘肅等20個省區(qū)市農(nóng)民養(yǎng)老經(jīng)濟條件及養(yǎng)老狀況的調(diào)查，參保人員的滿意度比較高。比較滿意占39.0%;一般占30.0%;非常滿意占17.0%。三項合計，占到86.0%，居絕大多數(shù)。非常不滿意僅占2.0%，不太滿意占9.0%，兩項合計占11.0%。這說明廣大農(nóng)民群眾對這件新鮮事物是擁護的、歡迎的。
目前，“新農(nóng)保”存在的主要問題是認識和宣傳不到位、保險的水平比較低、激勵機制缺失和管理不夠嚴格、不夠規(guī)范等。突出的是參保水平低，不能起到有力保障農(nóng)村老年人口生活的作用。改革要立足于頂層設(shè)計，將其納入積累補充型養(yǎng)老保險的新體制。
一要堅持養(yǎng)老基金積累以個人繳費為主，個人所在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府補貼為輔。不過，政府補貼應適當提高標準，分東部、中部、西部逐級提高配套補貼額度�？傮w上，掌握補貼到可以基本上維持農(nóng)村老年人口的基本生活需求;對特別困難戶，則應制定特殊補貼政策。
二要建立健全相應的激勵機制，保證多繳能夠累進多得。還要處理好多繳累進多得與補貼過多造成養(yǎng)老基金差異過大的矛盾，確定一個適當?shù)难a貼額度作為補貼拐點。比如以月繳費200元為補貼拐點，處在拐點以下，多繳費獲得補貼累進增加;超過這一拐點，多繳費獲得補貼階梯式減少。目的在于吸引絕大多數(shù)參保農(nóng)民向多繳費轉(zhuǎn)變，同時也要避免因繳費和補貼累進增長而導致養(yǎng)老金積累和領(lǐng)取差距過大的現(xiàn)象發(fā)生。
三要加強管理，確保“新農(nóng)保”基金保值、增值。與城市比較，農(nóng)村“新農(nóng)保”管理的一大缺陷是人才缺乏。需要吸引和培訓“雙管齊下”，在補充人員的同時，提高人才素質(zhì);要制定嚴格的制度和管理規(guī)范，按照國家有關(guān)規(guī)定適當參與養(yǎng)老金入市等金融活動，使養(yǎng)老基金保值、增值和可持續(xù)運行。
作者：中國社科院學部委員、研究員 田雪原
