對于我國農村留守兒童這一特殊群體的關愛保護有了國家層面的制度，2月14日，國務院發(fā)布《關于加強農村留守兒童關愛保護工作的意見》（以下簡稱“意見”）。
中國青年報記者查閱、梳理相關政策和公開資料后發(fā)現，我國留守兒童的統(tǒng)計口徑、最新數據，目前尚無官方說法，被普遍引用的是全國婦聯(lián)在2013年發(fā)布的有關留守兒童報告中的統(tǒng)計數據：全國共有農村留守兒童6102.6萬人。
從現有的國家政策法規(guī)文件內容來看，只有《國務院關于解決農民工問題的若干意見》《中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010-2020年）》《中國兒童發(fā)展綱要（2011-2020年）》3個文件明確提及了農村留守兒童，但是多為綱領性或倡導性規(guī)定，缺乏有操作性的具體規(guī)定。
意見首次明確，留守兒童是指父母雙方外出務工或一方外出務工另一方無監(jiān)護能力、不滿十六周歲的未成年人。意見同時指出，農村留守兒童問題是我國經濟社會發(fā)展中的階段性問題，是我國城鄉(xiāng)發(fā)展不均衡、公共服務不均等、社會保障不完善等問題的深刻反映。目前農村留守兒童關愛保護工作中的薄弱環(huán)節(jié)突出表現在家庭監(jiān)護缺乏監(jiān)督指導、關愛服務體系不完善、救助保護機制不健全等方面。
“這是國務院出臺的首個有關農村留守兒童關愛保護的政策性文件，其中提出的強制報告、應急處置等保護農村留守兒童的制度和措施都有突破性意義，國務院在春節(jié)長假后的第一天印發(fā)意見，力圖使農村留守兒童這一社會問題得到基層政府的充分重視，積極意義值得肯定。”全國律協(xié)未成年人保護專業(yè)委員會主任、北京青少年法律援助與研究中心主任佟麗華對中國青年報記者表示。
“孩子不僅是家庭的，也是國家的”
在接受調查的6100多名我國中西部農村留守兒童中，留守女童面臨著獨自居住、遭受日常精神傷害、人身傷害、衛(wèi)生習慣整體不佳、壓力紓解效果明顯不足等十大風險。
這是2015年11月下旬，中國社會福利基金會愛小丫基金發(fā)布的《中國中西部農村留守女童生存發(fā)展報告》中的內容。
研究數據來源于9月到12月在四川、云南、河南、甘肅、陜西、湖北6個省份的32所中小學進行的問卷調查，共有6112名農村女童被納入實際分析，其中留守女童的比例為49.346%。
報告特別關注了中西部農村留守女童得到的來自家庭、學校的社會支持現狀。從問卷調查以及入戶走訪的情況來看，留守女童家庭的服務保障功能正在逐漸弱化，而且有進一步弱化的趨勢，年輕父母的照料責任嚴重缺失。
從事我國未成年人保護制度理論和實踐研究多年，佟麗華一直在各種場合呼吁，無論是針對普通兒童還是留守兒童的關愛和保護，制度設計中都應該突出兩方面責任：父母是孩子的監(jiān)護人，父母必須承擔保障孩子健康成長第一責任人的角色。
佟麗華說：“孩子不僅是家庭的，也是國家的，政府及司法機關也要承擔責任，這種責任首先是幫助未成年人的父母或其他監(jiān)護人，也就是為他們履行監(jiān)護職責提供支持，其次就是依法監(jiān)督干預，對侵害未成年人權益或者不履行監(jiān)護責任的要追究法律責任。這兩方面責任缺一不可�！�
意見在強調家庭監(jiān)護主體責任基礎上，明確了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府及村民委員會、居民委員會、教育、公安、民政、農民工流入地政府等多個相關部門的責任，還對衛(wèi)生計生、婦聯(lián)、共青團、工會、殘聯(lián)、財政等單位提出了具體要求，指出了解決農村留守兒童問題的具體路徑。
意見要求，父母要依法履行對未成年子女的監(jiān)護職責和撫養(yǎng)義務，即使父母外出務工，也不能逃避這種法律責任。父母外出務工前要對子女進行妥善安置，意見提出了三種方案：攜帶未成年子女共同生活；一方留家照料；暫不具備條件的應當委托有監(jiān)護能力的親屬或其他成年人代為監(jiān)護。意見依據預防未成年人犯罪法的規(guī)定，明確要求不得讓不滿十六周歲的兒童脫離監(jiān)護單獨居住生活。
父母作為孩子的監(jiān)護人，不僅要提供吃穿住行保障孩子生存，還要承擔管理、照顧、保護、教育等職責，意見要求，“外出務工人員要與留守未成年子女常聯(lián)系、多見面，及時了解掌握他們的生活、學習和心理狀況，給予更多親情關愛。”
意見明確了基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村民委員會、居民委員會關愛、保護留守兒童的職責，首次提出了鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府、街道辦事處要建立農村留守兒童信息臺賬的制度，一人一檔案，實行動態(tài)管理，并且規(guī)定了臺賬的主要信息來源：村民委員會、居民委員會通過定期走訪、全面排查后掌握的農村留守兒童家庭情況、監(jiān)護情況、就學情況；鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府組織的重點核查；村民委員會、居民委員會在工作中發(fā)現農村留守兒童脫離監(jiān)護單獨居住或失蹤、監(jiān)護人喪失監(jiān)護能力或不履行監(jiān)護責任、疑似遭受家庭暴力或虐待、疑似遭受意外傷害或不法侵害等情況的，應當在第一時間向公安機關報告。
佟麗華認為，很多農村留守兒童權利被侵害事件，都是事發(fā)后經媒體報道，公眾才知曉，留守兒童生活的家庭相對封閉，要想做到防患于未然，必須利用村民委員會、居民委員會這些基層群眾自治性組織的力量進行干預。
孩子成長過程中，第一重要的是家庭，其次就是學校。學校對學生不僅要傳授知識，還要關心愛護。意見明確要求中小學校要對農村留守兒童受教育情況實施全程管理，對學校提出多項具體要求：利用電話、家訪、家長會等方式加強與家長、受委托監(jiān)護人的溝通交流，了解農村留守兒童生活情況和思想動態(tài)，幫助監(jiān)護人掌握農村留守兒童學習情況，提升監(jiān)護人責任意識和教育管理能力；要及時了解無故曠課農村留守兒童情況，落實輟學學生登記、勸返復學和書面報告制度，勸返無效的，應書面報告縣級教育行政部門和鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府，依法采取措施勸返復學；幫助農村留守兒童通過電話、視頻等方式加強與父母的情感聯(lián)系和親情交流；寄宿制學校要完善教職工值班制度，落實學生宿舍安全管理責任，豐富校園文化生活，引導寄宿學生積極參與體育、藝術、社會實踐等活動，增強學校教育吸引力。
意見要求，留守兒童關愛保護工作由政府領導、民政部門具體牽頭，民政部門要有效發(fā)揮統(tǒng)籌協(xié)調的作用。意見明確要求民政部牽頭建立農村留守兒童關愛保護工作部際聯(lián)席會議制度，會同有關部門在上半年開展一次全面的農村留守兒童摸底排查，依托現有信息系統(tǒng)完善農村留守兒童信息管理功能，健全信息報送機制。
“發(fā)展成千上萬名愛心志愿者”
《中國中西部農村留守女童生存發(fā)展報告》指出，目前，我國民間組織介入農村留守兒童服務的力量極其有限。一方面與缺乏對留守兒童問題以及需求的準確把握相關，另一方面與留守兒童問題的復雜性以及民間組織資源的局限性有關。
調查發(fā)現，農村現有社會服務組織數量以及種類都極其有限，滿足留守兒童生活照料需求的民間托管中心幾乎全部是營利性的，公益性質的托管機構以及輔導機構數量較少，應該加快農村此類社會服務組織的建設。
報告呼吁，留守兒童的需求復雜多樣，依靠單個民間組織的力量很難對所有問題進行介入和干預，民間組織在介入幫助的過程中，應該特別注重服務項目設計的專門化和專業(yè)化，避免同一區(qū)域內資源的重復投入。
意見提出，民政等部門通過政府購買服務等方式，加快孵化培育社會工作專業(yè)服務機構、公益慈善類社會組織、志愿服務組織，支持其深入城鄉(xiāng)社區(qū)、學校和家庭，開展農村留守兒童監(jiān)護指導、心理疏導、行為矯治、社會融入和家庭關系調適等專業(yè)服務。
佟麗華認為，這一規(guī)定意義重大，“對從事未成年人保護的社會組織是一種鼓勵和激勵，從我們了解的各地情況來看，不論是基層民政部門，還是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、村民委員會、居民委員會，都缺乏熟悉法律、社會工作、心理等專業(yè)的兒童保護專業(yè)人員。盡管意見對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、村民委員會、居民委員會、民政部門都提出了具體要求，但如果沒有專業(yè)服務人員，這些要求很難落到實處”。
在佟麗華看來，當前無論是針對農村留守兒童的關愛保護還是針對困境兒童的幫扶，關鍵問題是缺乏專業(yè)服務�！拔乙恢闭J為，在兒童保護領域是最適合大力發(fā)展專業(yè)社會組織的，政府搭臺，把專業(yè)服務工作交給社會組織去做�！辟←惾A曾經呼吁，“啟動‘一十百千萬’工程，通過政府購買服務的方式，建立解決鄉(xiāng)村留守兒童問題的有效機制。所謂一，指一家專門機構，即在全國每個縣級層面成立一家專職做兒童保護工作的社會組織；十，指十名專職人員，即在每個社會組織中至少培養(yǎng)配備十名包括社工、心理咨詢師、法律工作人員在內的專業(yè)工作人員，專職從事兒童保護工作；百，是指發(fā)展一百名能夠積極有效發(fā)揮作用的志愿者；千、萬，是希望志愿者力量不斷擴大，發(fā)展成千上萬名愛心志愿者，作為關注留守兒童保護的志愿力量�！�
