于2007年6月1日起實施的《行政機關公務員處分條例》共7章55條，對處分行政機關公務員的原則、種類、適用、權限、程序和申訴等作了明確規(guī)定�！缎姓䴔C關公務員處分條例》的正式出臺預示著我國公職人員紀律處分規(guī)范正日趨完善，治貪治庸的懲戒體系正日趨健全。這是對我國多年來行政懲戒工作實踐經(jīng)驗的總結，也為今后懲戒違紀違法的行政機關公務員，提供了一個明確的具有可操作性的依據(jù)。
《行政機關公務員處分條例》具有三個方面顯著的特點：
一是《行政處分條例》既是對以往行政法規(guī)的繼承，又體現(xiàn)了作為新的行政法規(guī)的開創(chuàng)，是一部系統(tǒng)、全面行政處分法規(guī)。
國家監(jiān)察部副部長屈萬祥說過 “過去一段時間，無論是黨內(nèi)法規(guī)，還是行政法規(guī)都沒有那么完善，所以處分的隨意性比較大，難以保證黨員和國家公務員的合法權益，也嚴重影響了懲戒工作的權威性和嚴肅性”�！缎姓幏謼l例》以列舉與歸納相結合的方式，對行政機關公務員與履行職責直接相關的應當給予處分的主要違紀行為作出規(guī)定，并且貫穿了一個重要原則“非經(jīng)法定事由、非經(jīng)法定程序，公務員不受處分”。
第一，新中國第一部行政法規(guī)。
1957年的《國務院關于國家行政機關工作人員的獎懲暫行規(guī)定》施行時間長達49年，雖然內(nèi)容滯后，但作為一個總綱性的政紀處分規(guī)定，其中包括12種違紀行為，同時適用于企業(yè)、事業(yè)單位中由國家機關任命的工作人員。該規(guī)定具有涵蓋違紀行為寬泛、適用對象廣泛的特點。因2006年1月1日《公務員法》的施行而被廢止，導致一段時間內(nèi)事業(yè)單位中由國家行政機關任命的工作人員一些政紀處分面臨無法無據(jù)的窘境。2006年12月，國家監(jiān)察部、人事部為此專門就行政機關任命的事業(yè)單位工作人員違反紀律處分問題發(fā)出通知，要求參照公務員法的有關規(guī)定辦理。應該說，該《暫行規(guī)定》是監(jiān)察機關在較長的時期內(nèi)做出政紀處分決定的重要的、根本的依據(jù)。
第二，監(jiān)察機關使用頻率最高的一部行政法規(guī)。
《國家行政機關工作人員貪污賄賂行政處分暫行規(guī)定》于1988年頒布執(zhí)行，是監(jiān)察機關處分國家行政機關工作人員貪污公共財物、挪用公款、收受賄賂以及行賄或者介紹賄賂經(jīng)濟類錯誤的專門性行政處分規(guī)定。與《行政機關處分條例》相比，它們的區(qū)別是：
1、對象適用范圍不同�！稌盒幸�(guī)定》除與《條例》同樣適用于中央和地方各級國家行政機關中擔任行政職務的人員外，還適用于國家行政機關中的工勤人員以及受行政機關委托、聘任從事公務的人員以及企業(yè)、事業(yè)單位中由國家行政機關任命的*員�！稐l例》除適用行政機關公務員外，還適用對法律、法規(guī)授權的具有公共事務管理職能的事業(yè)單位中經(jīng)批準參照《公務員法》管理的工作人員。
2、量紀標準不同�！稌盒幸�(guī)定》中采取了依靠絕對涉案金錢數(shù)額界限量紀的辦法，如規(guī)定“貪污數(shù)額不滿500元，給予警告直至降級處分;貪污數(shù)額在1000元以上的，給予撤職直至開除處分”。這個規(guī)定在執(zhí)行時使監(jiān)察機關陷入兩難境地：如遵照執(zhí)行，這種簡單的數(shù)額界限已經(jīng)跟不上國家經(jīng)濟發(fā)展和個人收入增長的步伐，將使打擊面擴大;如不遵照執(zhí)行，將使處分的隨意性增大，條規(guī)形同虛設。而《條例》對每種違紀行為都采取了情節(jié)較輕、較重和嚴重的區(qū)分方式，明確了量紀幅度，賦予了監(jiān)察機關一定的自由裁量權，具有較強的操作性。
3、違紀行為種類不同。《暫行規(guī)定》只規(guī)定了貪污、挪用公款、受賄或者介紹賄賂等錯誤;而《條例》中囊括了《暫行規(guī)定》中所有的錯誤，并列舉出了預見可能發(fā)生的其他違紀行為，擴大了懲戒違紀行為的覆蓋面。
第三，彌補了公務員法的不足。
2006年1月，《中華人民共和國公務員法》的頒布是公務員制度建設的里程碑，但是它的施行引發(fā)了監(jiān)察機關處分無依據(jù)、執(zhí)紀有困難的問題，致使事業(yè)單位中由國家行政機關任命的工作人員處分無著落。《公務員法》規(guī)定了16種被懲戒的違紀行為，沒有說明具體的量紀幅度，原則性較強、可操作性較差，極易引發(fā)當事人的不滿，催生申訴復查案件的發(fā)生�！缎姓䴔C關公務員處分條例中》體現(xiàn)了繼承與創(chuàng)新的統(tǒng)一、教育與懲處的統(tǒng)一、原則性與操作性的統(tǒng)一，就如何認定違紀行為、如何量紀懲戒、遵循什么程序、誰能行使處分權限、不服處分決定如何申訴都作了明確規(guī)定。
二是將公務員的自身道德建設納入國家監(jiān)察機關監(jiān)督視野和工作范圍。公務員是國家公務的執(zhí)行者，公務員道德素質的好壞直接影響整個國家和社會的道德狀況。身為公務員應具備比普通民眾更高層次道德水準。這是基于公務員“公”的身份，公務員天生具有維護社會道德的義務，即使不能成為道德楷模，但必須遵守基本的道德底線，不能成為普通公民的“反道德示范”，否則，就應當受到懲罰。
《處分條例》實際上是對《公務員法》內(nèi)容的進一步具體闡釋。《公務員法》中規(guī)定“公務員的任用，堅持任人為賢、德才兼?zhèn)涞脑瓌t”，“公務員應當遵守紀律，恪守職業(yè)道德，模范遵守社會公德”，“公務員必須遵守紀律，不得違反職業(yè)道德、社會公德”，可見“德行”、“操守”構成了一個合格公務員的必要前提條件。公務員的生活作風看似個人問題，實質關乎黨和政府形象;看似小節(jié)，實質蘊藏著禍端�！短幏謼l例》作為首部行政法規(guī)，將受社會道德評價的公務員的家庭、婚姻等生活問題納入紀律觀察的層面，如第29條規(guī)定“拒不承擔贍養(yǎng)、撫養(yǎng)、扶養(yǎng)義務的，虐待、遺棄家庭成員的，包養(yǎng)情人的等其他嚴重違反社會公德的行為，情節(jié)嚴重的，都可給予開除處分”。
其中最吸引社會公眾“眼球”和社會討論最多的就是“公務員包養(yǎng)情人可以給予撤職或開除處分”。從一些高官的違紀案我們可以發(fā)現(xiàn)加強對公務員“私生活”進行監(jiān)督的必要性。如國家統(tǒng)計局原局長邱曉華道德敗壞，涉嫌重婚犯罪被給予雙開處分;如上海社保案中9人被雙開，其中四人道德敗壞生活腐化;如北京市原副市長劉志華因生活腐化墮落，包養(yǎng)情婦并濫用職權為其情婦承攬工程謀取巨額非法利益，被給予雙開處分。《條例》很好的彌補了《刑法》無法顧及的領導干部腐化墮落、包養(yǎng)情人等生活作風腐敗問題。
贍養(yǎng)老人、撫養(yǎng)孩子、忠于婚姻，不僅是法律規(guī)定應盡的義務，作為公務員更應自覺地履行法定義務。而且這些要求與胡關于加強領導干部作風建設的講話精神是不謀而合的。
三是《行政處分條例》緊緊抓住行政機關活動特點，加強對行政權力運行監(jiān)控，與《中國共產(chǎn)黨紀律處分條例》構成相輔相成、互相配合的懲戒體系。
第一，《條例》加強了監(jiān)控行政權力的運行和防止行政權力的濫用。
《條例》對行政機關公務員7個主要方面應當給予處分的違法違紀行為作出了規(guī)定：
1、散布有損國家聲譽的言論，組織或參加非法組織、罷工，違反國家民族宗教政策，非法出境或違反規(guī)定滯留境外不歸等違反政治紀律的行為。
2、違反議事規(guī)則，拒絕執(zhí)行上級依法作出的決定、命令，拒不執(zhí)行交流規(guī)定、規(guī)避制度，拒不執(zhí)行人民法院、監(jiān)察機關、審計機關和行政復議機關的判決、裁定、決定等違反組織紀律的行為。
3、違法設定或者實施行政許可、行政處罰、行政強制措施，不依法履行職責的玩忽職守、失職瀆職等違反職責紀律的行為。
4、貪污、索賄、受賄、行賄、挪用公款、揮霍國家資財，從事或參與營利性活動等違反廉政紀律的行為。
5、壓制批評、打擊報復、違法攤派、非法拘禁等侵害公民、法人或其他組織合法權益的行為。
6、失密泄密、工作作風懈怠、工作態(tài)度惡劣等違法和違反公務員職業(yè)操守的行為。
7、拒不承擔贍養(yǎng)、撫養(yǎng)、扶養(yǎng)義務，虐待、遺棄家庭成員，包養(yǎng)情人，組織迷信活動，參與“黃賭毒”活動等嚴重違反社會公德的行為。
在這7個主要方面違紀行為中有5個方面與公務員職務職責是密切聯(lián)系的。今年，溫家寶總理在國務院第五次廉政會議上強調(diào)“按照建設為民、務實、清廉政府的要求，實行科學民主決策，堅持依法行政，加強行政監(jiān)督。規(guī)范行政權力運行，深入推進反腐倡廉工作”。保證國家公務員依法行使權力、正確履行職責，不濫用權力、不貪污受賄、不失職、不碌碌無為，一方面，需要公務人員自覺自律自省自警;另一方面，需要強有力的完善的制度規(guī)范，使貪官庸官受到必要的懲戒。而這種制度規(guī)范，一個是法律手段，一個是紀律手段。正是通過《條例》的實施，依法開展行政機關公務員行政懲戒工作，督促行政機關公務員廉潔從政、依法行政，不斷加強政府自身建設。
《條例》的許多切入點是與糾正損害群眾利益的突出問題、群眾反響強烈的問題契合的。損害群眾利益的實質，是一些政府部門濫用權力和行政不作為的問題。比如，禁止“從事或參與營利性活動，在企業(yè)或其他營利性組織中兼任職務”，就是要杜絕公務員利用國家公共權力與民爭利，樹立公務員公正廉潔、克己奉公的良好形象。同時，下手整治機關衙門作風，從制度上根本解決“門難進、臉難看、事難辦”問題，“嚴重違反公務員職業(yè)道德，工作作風懈怠、工作態(tài)度惡劣，造成不良影響的”都是《條例》的懲治范圍。
第二，《條例》自始至終體現(xiàn)了“雙保護”原則。
如何在查辦案件中既保護舉報人的合法權益，使舉報人避免遭到恐嚇和報復;又保護被舉報人的合法權益，做到依紀依法辦案，“以人為本”的執(zhí)紀理念在《條例》中得到了落實。《條例》傳達出了“禁止打擊報復舉報人”的信息，規(guī)定“壓制批評，打擊報復，扣壓、銷毀舉報信件，或者向被舉報人透露舉報情況，情節(jié)嚴重的，可給予開除處分”。為保護被舉報人的合法權益，“嚴禁以暴力、危脅、引誘、欺騙等非法方式收集證據(jù)”，被舉報人可以對依法提出回避申請;為將因為監(jiān)察機關辦案對被舉報人的政治生命等負面影響減至最小，要求“自批準立案之日起6個月內(nèi)做出處分決定，案情復雜或遇到特殊情形的，辦案期限可以延長，但最長不得超過12個月”。同時，如“對處分決定不服的，可以申請復核或申訴”�！稐l例》在實體和程序方面貫穿了維護當事人合法權益，保護當事人舉報權、申辯權等合法權利的法治精神。
第三，有效地解決了處分罰當其過作用失衡的問題。
紀檢監(jiān)察機關通過給予違紀黨員和領導干部恰當?shù)募o律處分，達到懲前毖后、治病救人的目的。但是在以往執(zhí)紀中由于制度的不完善、規(guī)定的不健全，往往沒有體現(xiàn)出“重違紀、重處罰”，“輕違紀、輕處罰”罰當其過的原則。出現(xiàn)了“違紀的丟了飯碗、犯罪的還有飯吃”，如因計劃生育問題被開除公職，違法犯罪的反倒保留公職的這種不公平的執(zhí)紀現(xiàn)象。
即將施行的《條例》將有效的解決處分罰當其過作用失衡的問題�！稐l例》規(guī)定“行政機關公務員依法被判處刑罰的，給予開除處分”。按照以前的規(guī)定：被判緩刑的公務員其職務自然撤銷，保留公職，在緩刑期間按標準發(fā)放生活費。緩刑期滿，如表現(xiàn)得好，就重新定崗定級，安排工作;如表現(xiàn)不好，則開除公職。以前的規(guī)定對被判緩刑人員留了很大的余地，最重要的是保住了公職，但也引發(fā)了社會的不平衡和公眾的不公平感，大家議論“沒有違法亂紀的，一個月掙不了多錢;成為犯罪分子的，國家還給發(fā)工資”。這一條規(guī)的修改也顯示出黨和國家從嚴治黨、從嚴治政的堅強決心。
第四，與黨紀條規(guī)構成“網(wǎng)密捕魚”的懲戒體系。
在原先行政處分法規(guī)不健全的條件下，可以說紀檢監(jiān)察機關對一些違紀問題是無能為力的。這是為什么呢?主要是：處分苦無黨政紀依據(jù)，“法無明文規(guī)定不為罪”也一樣適用涉嫌違紀人員，即“法無明文不處分”;政紀條規(guī)本來就少的情況下，對當事人不是黨員的行政機關公務員一些違紀問題更無從著手。值得慶賀的是國家逐步建立起一整套針對國家公職人員的懲戒制度：比如有《檢察官法》、《法官法》、《人民警察法》、《公務員法》等法律。
國家制定《條例》的目的不是使受處分的人越多越好，而是教育行政機關公務員什么可為、什么不可為，教育行政機關公務員兢兢業(yè)業(yè)、盡職盡責，教育行政機關公務員依法行政、執(zhí)政為民，教育行政機關公務員自覺遵守《處分條例》。
有人說“紀檢監(jiān)察機關合署辦公，沒有必要要行政處分規(guī)定”。這里，有個假設問題“假如你違紀，你是愿意被開除黨籍還是愿意被開除公職”，相信大家肯定選擇“被開除黨籍而不愿被開除公職”。這個時候，行政處分就彰顯出它的硬性和剛性。國家監(jiān)察部副部長李玉賦說“雖然全國500萬行政機關公務員中黨員占絕大多數(shù)，但不能以黨紀處分代替行政處分”，在具體實踐中與行政職務相關的違紀行為是應優(yōu)先考慮給予行政處分的，也就是行政處分應發(fā)揮其應有的約束力，與黨紀條規(guī)共同構成嚴密的監(jiān)控體系。
