為了統(tǒng)一規(guī)范政府信息公開工作，強化行政機關公開政府信息的責任，明確政府信息的公開范圍，暢通政府信息的公開渠道，完善政府信息公開工作的監(jiān)督和保障機制，切實保障公民、法人和其他組織依法獲取政府信息，提高政府工作的透明度，促進依法行政，充分發(fā)揮政府信息對人民群眾生產(chǎn)、生活和經(jīng)濟社會活動的服務作用，國務院將條例的制定作為政府法制建設的一項重要工作，《中華人民共和國政府信息公開條例》經(jīng)2007年1月17日國務院第165次常務會議審議通過，溫家寶總理簽署第492號國務院令予以公布，自2008年5月1日起施行。下面就一起來和小編看看政府信息公開條例全面解讀吧。
一、 《條例》的特點
《條例》共5章38條，主要規(guī)定了政府信息公開的立法宗旨，政府信息的法律定義，政府信息公開的總體要求，政府信息公開的范圍、方式和程序，政府信息公開的監(jiān)督和保障。
從條例的性質(zhì)和規(guī)范的內(nèi)容看，條例主要有三個特點。一是《條例》屬于行政法規(guī)，規(guī)范的對象主要是行政機關。《條例》是規(guī)范行政機關自身行為的一部重要行政法規(guī)，按照信息的掌控數(shù)量和國家目前的民主法制發(fā)展進程，信息公開先由國務院立法制定行政法規(guī)，主要規(guī)范行政機關，所以其他國家機關比如人大、政協(xié)、法院、檢察院都不在《條例》規(guī)范的范圍之內(nèi)，所以《條例》的名稱是政府信息公開。二是《條例》屬于規(guī)范行政機關共同行政行為的行政法規(guī)。一般來說，一個行政法規(guī)只涉及一個或者幾個行政部門的工作，比如道路交通管理法規(guī)、產(chǎn)品質(zhì)量管理法規(guī)、教育和衛(wèi)生管理法規(guī)等，而《條例》涉及所有行政機關，對所有行政機關都適用，所有行政機關都必須毫無例外的認真貫徹施行，所以《條例》是規(guī)范行政機關共同行政行為的重要法律規(guī)范。三是《條例》屬于主要規(guī)范行政機關義務的行政法規(guī)。和其他大多數(shù)行政法規(guī)不同的是，《條例》賦予行政機關的不是具體行政管理權，而是對管理對象提供服務的義務。比如，稅收管理法規(guī)、工商行政管理法規(guī)、土地管理法規(guī)等，主要是賦予行政機關管理權的，行政管理對象是義務人，而《條例》規(guī)定的義務人主要是行政機關。依法公開政府信息是行政機關的一項重要職責和基本義務。和《行政許可法》一樣，《條例》的頒布施行必將會給行政機關的決策過程、行為方式、工作作風等諸多方面帶來重大影響。
二、《條例》的立法宗旨
立法宗旨就是立法的目的和指導思想，《條例》第一條就開宗明義講明了立法的宗旨，主要從四個方面進行了表述。
一是為了保障人民群眾的知情權。憲法規(guī)定人民群眾可以通過各種方式和途徑參與管理國家事務，監(jiān)督國家機關依法行使職權，那么參與權、監(jiān)督權，首先來源于知情權，不知情就不可能參與管理，也不可能有效地實施監(jiān)督。因此《條例》的第一句話就是“為了保障公民、法人或者其他組織依法獲取政府信息”，也就是說要保障人民群眾的知情權。
二是為了“提高政府工作的透明度”。信息公開一類的法律法規(guī)在國外被統(tǒng)稱為“陽光法案”。大家都認為“陽光是最好的防腐劑”，在陽光之下，可以有效地防止暗箱操作，減少腐敗行為。目前，已知有68個國家制定發(fā)布了同類法律法規(guī)，特別是民主法制比較健全的國家都有同類法律法規(guī)。我們國家對轉(zhuǎn)變政府職能的要求是，形成行為規(guī)范、運轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、公正透明、廉潔高效的行政管理體制，那么，《條例》的立法目的之一，就是為透明、廉潔制定具體的、可操作的行為規(guī)范，通過制度建設真正提高政府工作的透明度，防止腐敗行為的發(fā)生。
三是為了“促進依法行政”。2004年3月國務院在印發(fā)的《全面推進依法行政實施綱要》中，明確提出政府信息公開是依法行政的重要舉措。依法行政是依法執(zhí)政的關鍵環(huán)節(jié)，不依法行政就不可能實現(xiàn)依法執(zhí)政，依法執(zhí)政是執(zhí)政方式的重大變革，是政治體制改革的重要方面，因此，也可以說政府信息公開《條例》的頒布，表明了我國政府推進依法行政、建設法治政府的決心，目的在于不斷促進我國民主政治的進步。
四是為了充分發(fā)揮政府的服務作用。據(jù)統(tǒng)計，我國目前80%的公共信息都控制在政府手中，這些信息對經(jīng)濟社會活動、人民群眾的生產(chǎn)生活有著非常重要的參考價值和指導作用，同時，這些依靠行政權力收集起來的信息資源，應當取之于民、用之于民，使這些信息發(fā)揮更大的社會公益性作用。黨的十七大報告明確提出要建設服務型政府，也就是政府要從單純的行政管理轉(zhuǎn)向經(jīng)濟調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理和公共服務上來，《條例》的立法目的與黨的十七大的報告要求是一致的，提出了為社會各界和人民群眾在政府信息方面服務的具體舉措，《條例》必將會成為建設服務型政府的重要指引。
三、政府信息的法律定義
根據(jù)《條例》第2條的規(guī)定，《條例》所稱政府信息，“是指行政機關在履行職責過程中制作或者獲取的以一定形式記錄、保存的信息”。對政府信息的認定和理解應當把握好以下三點：
從政府信息的性質(zhì)上看，政府信息是與履行行政管理職責密切相關的信息，與行政機關履行行政管理職責沒有關系的信息不是本《條例》規(guī)定的政府信息。比如，公安機關根據(jù)《治安管理處罰條例》進行治安管理制作或者獲取的信息屬于政府信息，而公安機關根據(jù)《刑事訴訟法》，辦理刑事案件制作或者獲取的有關信息就不屬于《條例》規(guī)定的政府信息;再比如，純屬行政機關內(nèi)部事務形成的信息，也不屬于《條例》規(guī)定的政府信息。
從政府信息產(chǎn)生的方式上看，即包括本行政機關在履行職責過程中制作的信息，比如本機關制定發(fā)布的公文;也包括本機關在履行職責過程中從其他機關、公民、法人或者其他組織那里獲取的信息，比如行政機關為了行政管理的需要，要求企事業(yè)單位或者個人提供的有關信息。
從政府信息的載體形式看，政府信息必須以一定的形式記錄、保存，都有一定的載體，比如，可以是紙張、也可以是膠卷、磁盤、磁帶或者其他存儲介質(zhì)，沒有依附一定載體形式的口頭消息和傳聞等，都不屬于《條例》規(guī)定的政府信息。
在這里需要說明的是，政府信息公開和政務公開是兩個既有密切聯(lián)系又不完全等同的概念。政府信息公開與政務公開在主體、內(nèi)容、方式等主要方面要求是基本一致的，前幾年政務公開的深入開展推動了《條例》的出臺，《條例》的出臺也有利于鞏固政務公開工作的成果。但是，從世界范圍看，已經(jīng)出臺的各國法律法規(guī)都使用“信息公開”或者“政府信息公開”的概念。政府信息公開和政務公開的區(qū)別主要有兩點：一是適用的主體不完全相同。政府信息公開的主體主要是行政機關(包括具有管理公共事務職能的組織和與人民群眾利益密切相關的公共企事業(yè)單位);政務公開的主體主要是黨政機關和群眾團體;二是公開的范圍不完全相同。政府信息公開主要解決行政機關在履行行政職責過程中與社會公眾的關系，所公開的是掌握的公共信息;而政務公開不僅要求有關公共信息對社會公開，也要求內(nèi)部信息對本單位內(nèi)部職工公開。政府信息公開和政務公開的概念在各自不同的工作領域中使用，行政機關在實踐中需要準確把握，一般依法使用“政府信息公開”的概念。
四、政府信息公開工作的總體要求
(一)要加強政府領導。政府信息公開是政府的責任，《條例》要求各級人民政府應當加強組織領導。同時，《條例》規(guī)定在中央政府國務院辦公廳是全國政府信息公開工作的主管部門;在地方縣級以上人民政府一般確定辦公廳(室)為政府信息公開工作主管部門。主管部門的職責主要是負責推進、指導、協(xié)調(diào)、監(jiān)督本行政區(qū)域的政府信息公開工作，確保《條例》的正確貫徹實施。
(二)要明確工作機構。根據(jù)《條例》規(guī)定，各級人民政府及縣級以上人民政府部門都應當指定機構(統(tǒng)稱政府信息公開工作機構)負責本行政機關政府信息公開的日常工作。政府信息公開工作機構不同于主管部門，其職責主要是負責本單位政府信息公開的日常工作和具體事宜。政府信息公開工作量比較大，政府信息需要不斷維護和更新，還要進行保密審查，公開內(nèi)容的把握也比較難，而且需要統(tǒng)一對外，因此要求各個行政機關都必須確定機構和人員承擔這項工作，把法定職責落實到具體機構和人員。政府信息公開工作機構確定后，應當將辦公地址、辦公時間、聯(lián)系方式等向社會公布。
政府信息公開工作機構當前急需履行的一項重要職責，是要抓緊對《條例》施行前的政府信息進行由近及遠的清理，并組織編制政府信息公開指南和政府信息公開目錄。政府信息指南包括政府信息分類、編排體系、獲取方式等內(nèi)容，解決的是公民、法人或者其他組織通過什么渠道獲取政府信息的問題;政府信息公開目錄包括政府信息索引、名稱、內(nèi)容概述、生成日期等，解決的是公民、法人或者其他組織可以獲取什么信息的問題。
(三)要建立健全制度。制度建設是政府信息公開的重要保證，要以完善制度形成長效機制，通過制度對政府信息公開進行規(guī)范�！稐l例》要求建立健全的具體制度主要有：政府信息公開制度，政府信息公開保密審查制度，政府信息公開發(fā)布協(xié)調(diào)制度，政府信息公開新聞發(fā)布會審批制度、政府信息公開工作考核制度，政府信息公開工作社會評議制度;政府信息公開工作責任追究制度，政府信息公開工作年度報告制度等。
(四)要遵循法定原則�！稐l例》把公正、公平、便民和及時、準確以及不得危機國家安全、公共安全、經(jīng)濟安全和社會穩(wěn)定作為政府信息公開的基本原則。
1、堅持公正、公平、便民的原則。根據(jù)《條例》的規(guī)定，公正、公平、便民是政府信息公開的行為準則�！肮本褪且笮姓䴔C關遵守理念的基本價值取向，在政府信息公開過程中，對人對事都講求公道，不偏私，不歧視;“公平”就是要求行政機關在政府信息公開過程中平等的對待申請人，做到一視同仁，同等情況同等對待，不同情況不同對待，使公民、法人和其他組織有平等利用政府信息的權利;“便民”就是要求行政機關提高辦事效率，提供優(yōu)質(zhì)服務，在政府信息公開過程中向公民、法人和組織提供盡可能的方便。比如：《條例》規(guī)定政府信息公開工作機構都要將辦公地址、辦公時間、聯(lián)系方式等向社會公開，就是為了方便公民、法人和其他組織提出申請;《條例》規(guī)定各級政府要在檔案館、公共圖書館設置政府信息查閱場所，并配備相應的設施、設備，也是為了給公民、法人和其他組織提供便利;《條例》還規(guī)定，行政機關應當根據(jù)需要設立公共查閱室、資料索取點等場所、設施，供公民、法人和其他組織使用，申請人存在閱讀困難或者視聽障礙的，行政機關應當為其提供必要的幫助等等，《條例》規(guī)定的便民措施還有很多，體現(xiàn)了服務型政府的積極作為，行政機關應當在實踐中努力踐行。需要說明的是，任何改革都是有成本的，該投入的硬件設施(包括政府網(wǎng)站和電子政務設備)都要積極投入，才能滿足實施《條例》的要求，也才能做到便民。此外，貫徹行政許可法時各地各部門建立的行政服務大廳也應當成為接受政府信息公開申請的窗口，為公民、法人或者其他組織提供服務。
2、堅持及時、準確提供政府信息的原則�！稐l例》規(guī)定行政機關應當及時、準確地公開政府信息。及時是對政府信息公開時限的要求;準確是對政府信息公開內(nèi)容的要求。
為了實現(xiàn)及時的要求，《條例》明確規(guī)定了時限。對屬于主動公開的政府信息，除法律法規(guī)另有規(guī)定外，要求該信息形成或者變更之日起20個工作日內(nèi)必須予以公開;對屬于依申請公開的政府信息，能夠當場答復的，要當場答復，不能當場答復的，應當在收到申請之日起15個工作日內(nèi)予以答復，經(jīng)負責人同意最多再延長15個工作日。從國外執(zhí)法實踐看，實施信息公開法律法規(guī)出問題最多的是不能夠按照規(guī)定時限提供，而《條例》規(guī)定的時限比許多國家規(guī)定的時限都要短，這是需要在實踐中重視的問題。
為了實現(xiàn)準確的要求，《條例》主要作了四個方面的規(guī)定：1、明確規(guī)定了公開責任。政府信息由制作的單位負責公開;對從公民、法人或者其他組織那里獲取的信息，由保存該政府信息行政機關負責公開;對于行政機關從別的行政機關獲取并保存的政府信息，由制作機關負責公開。對于因政府機構調(diào)整而撤銷合并的行政機關掌握的政府信息，由繼續(xù)行使其職權并接管該政府信息的行政機關負責公開。行政機關在公開政府信息時要按照內(nèi)部程序進行核定和保密審查。同時，《條例》還要求行政機關及時維護和更新本行政機關公開的政府信息。2、明確規(guī)定了澄清責任�！稐l例》要求行政機關發(fā)現(xiàn)影響或者可能影響社會穩(wěn)定、擾亂社會管理秩序的虛假的或者不完整的信息，應當在其職責范圍內(nèi)發(fā)布準確的政府信息予以澄清。這是要求行政機關要以積極的作為來對待虛假信息，而不是采取不作為的態(tài)度。3、明確規(guī)定了協(xié)調(diào)機制。為了保證政府信息公開的準確性，維護政府信息公開的協(xié)調(diào)一致，免得發(fā)生混亂，《條例》規(guī)定行政機關應當建立健全信息發(fā)布的協(xié)調(diào)機制，行政機關發(fā)布政府信息，涉及其他行政機關的，應當與有關機關進行溝通、確認，兩個以上行政機關擬對外發(fā)布的政府信息不一致的，應當溝通協(xié)調(diào)，不能各行其是;不能形成一致意見的，應當報共同的上級政府信息公開主管部門決定。4、明確規(guī)定了發(fā)布審批�！稐l例》規(guī)定，行政機關發(fā)布政府信息依照國家有關規(guī)定需要批準的，應當批準后再發(fā)布，未經(jīng)批準不得發(fā)布。比如對于地震等災害性預報、嚴重的事故或事件等應該由上級或者有關機關批準才可以發(fā)布的政府信息，不經(jīng)批準不能擅自發(fā)布;需要召開新聞發(fā)布會的，要按照有關規(guī)定經(jīng)過有關機關批準才能召開。
3、堅持不得危及國家安全、公共安全、經(jīng)濟安全和社會穩(wěn)定的原則。國家安全是國家的核心利益，涉及國家安全的政府信息不能公開，這是世界各國的通例;公共安全、經(jīng)濟安全和社會穩(wěn)定關乎國家整體利益，不能由于政府信息公開而受到損害，因此《條例》規(guī)定，行政機關公開政府信息，不得危及國家安全、公共安全、經(jīng)濟安全和社會穩(wěn)定。同時“三個安全一個穩(wěn)定”也是一個很大很嚴肅的概念，哪些政府信息會危及“三個安全一個穩(wěn)定”，在《條例》實施過程中需要有較高政策觀念和水平的領導負責，慎重衡量，嚴格把關。如果對危及“三個安全一個穩(wěn)定”的政府信息不慎重處理，就有可能造成嚴重的后果;如果以維護“三個安全一個穩(wěn)定”為托詞隨意處置，不公開應當公開的政府信息，那么政府信息公開就會變成一句空話，從而會失信于民。
五、政府信息公開的監(jiān)督和保障
(一)政府信息公開監(jiān)督的有關制度
為了加大政府信息公開的力度，加強對政府信息公開工作的監(jiān)督，《條例》規(guī)定了幾項制度，主要是：
1、考核、評議制度。根據(jù)《條例》規(guī)定，各級人民政府應當建立健全政府信息公開工作考核、評議制度，并定期進行�？己艘话阌烧畬λ鶎俨块T和下一級人民政府實施，采取平時考核與年終考核相結(jié)合的方式進行;社會評議一般由政府組織社會各有關方面實施，采取公眾評議、特邀評議相結(jié)合的方式進行，公眾評議可以在各級政府門戶網(wǎng)站上公開進行，必要時，也可以委托媒體或有關單位組織進行民意調(diào)查;特邀評議可以由各級人民政府信息公開工作主管部門組織和邀請相關部門人員、人大代表、政協(xié)委員、群眾代表、有關專家進行�？己嗽u議一般應當納入各級政府的目標管理，并可以向社會公布對各行政機關考核、評議的結(jié)果和名次。
2、監(jiān)督檢查制度。根據(jù)《條例》規(guī)定，政府信息公開工作主管部門和監(jiān)察機關負責對行政機關政府信息公開的實施情況進行監(jiān)督檢查，各級政府信息公開工作的主管部門和監(jiān)察機關應當切實履行監(jiān)督檢查職責，經(jīng)常組織力量進行檢查和抽查，及時糾正違反《條例》規(guī)定的行政違法行為。
3、責任追究制度。根據(jù)《條例》規(guī)定，各級人民政府應當建立健全政府信息公開工作責任追究制度，在單位內(nèi)部實責任制，對不履行政府信息公開義務的，監(jiān)督檢查中發(fā)現(xiàn)嚴重問題的，以及考核、評議不合格的，應當依法追究有關部門和有關人員的責任。
4、年度報告制度。根據(jù)《條例》規(guī)定，各級行政機關應當在每年3月31日前公布本行政機關政府信息公開工作年度報告。年度報告應當包括下列內(nèi)容：一是行政機關主動公開政府信息的情況;二是行政機關依申請公開政府信息和不予公開政府信息的情況;三是政府信息公開的收費及減免情況;四是因政府信息公開申請行政復議、提起行政訴訟的情況;五是政府信息公開工作存在的主要問題及改進情況;六是其他需要報告的事項。
