新中國的歷史充分證明了民族區(qū)域自治制度是*解決民族問題正確道路的重要組成內(nèi)容。通過這項制度的實行，半個多世紀(jì)以來，我國各少數(shù)民族在社會經(jīng)濟(jì)文化等各方面都得到了較快發(fā)展和進(jìn)步，邊疆民族地區(qū)及各少數(shù)民族與內(nèi)地和漢族之間在發(fā)展水平上的差距大大縮小了;各少數(shù)民族都能夠在自治地方行使當(dāng)家做主的權(quán)力，并且有了平等地參與國家事務(wù)的權(quán)力;全國各民族更加團(tuán)結(jié)，國家空前統(tǒng)一。
民族區(qū)域自治制度能夠發(fā)揮這樣的作用，是因為新中國建立以來，這項制度在不斷發(fā)展和完善。同時，這項制度的設(shè)計包含了多種考慮，是集多種因素為一體的制度，是歷史傳統(tǒng)與現(xiàn)實因素的統(tǒng)一，是統(tǒng)一和自治、民族因素與區(qū)域因素相結(jié)合的創(chuàng)舉。
歷史傳統(tǒng)與現(xiàn)實因素的統(tǒng)一
民族區(qū)域自治制度的創(chuàng)立，既繼承了我國數(shù)千年的歷史傳統(tǒng)，充分汲取了安邦治國的歷史經(jīng)驗，又符合中華民族多元一體的現(xiàn)實國情。
多元一體是我國的基本國情。這個多元，不僅包括文化的多元，在歷史上也包括經(jīng)濟(jì)和政治制度的多元。也就是說，自古以來，我國就是一個多種經(jīng)濟(jì)、多種政治制度并存的統(tǒng)一的國家。統(tǒng)一的國家能夠包容多元，多元與統(tǒng)一互相依存。多元一體的政治制度，是中國幾千年能夠在政治上維持大一統(tǒng)的重要原因之一。
中國作為一個多民族的統(tǒng)一的大國，和世界上其他幾個文明古國一樣，幾千年來歷盡滄桑。盡管有國內(nèi)的動亂、自然的災(zāi)害、民族的紛爭，特別是近代以來帝國主義列強的摧殘與瓜分，但中國疆域能夠基本維持，眾多民族不僅未曾分散，而且日益團(tuán)聚。這在世界歷史中，特別是與其他文明古國相比，十分罕見。這其中自然有地理的、經(jīng)濟(jì)的、思想文化的等多方面原因。除此之外，中國幾千年來的政治制度，也是這個多民族的千年古國得以始終維持統(tǒng)一的重要原因。
在中央集權(quán)制度之下，允許多種類、層次的管理制度與多種類型的社會經(jīng)濟(jì)文化制度的并存，是中國傳統(tǒng)政治制度的主要特征，也是保證中國數(shù)十個發(fā)展既不平衡、經(jīng)濟(jì)文化又有很大差異的民族能夠統(tǒng)一于一個國家之內(nèi)的重要原因。
世界上的文明古國，多經(jīng)歷過封建制時期，而又有各自不同的制度。有的國家采用共和制，而中國幾千年來一直采用的是君主制，政權(quán)歸皇帝一人掌握。皇帝具有至高無上的權(quán)力，表現(xiàn)為高度的中央集權(quán)，這是占主導(dǎo)地位的制度。同時，又在一些邊疆少數(shù)民族地區(qū)實行自治或半自治的(冊封)封國制和羈縻府州(土司)制度。冊封、羈縻府州制和中央集權(quán)制度一樣，都是貫穿于中國封建社會兩千多年的基本政治制度。不管王朝如何更迭，不管哪個民族掌握政權(quán)，這種政治制度和統(tǒng)治形式都一直延續(xù)下來。它既有助于打破民族間的隔閡和地區(qū)間的分裂割據(jù)狀態(tài)，又有助于每個民族內(nèi)部的發(fā)展和不同民族之間政治凝聚力的形成。這是中國各地區(qū)、各民族有如百川歸海，日益統(tǒng)一的政治基礎(chǔ)。
中國古代的中央集權(quán)制度，成熟于秦朝。它包括了如下的幾個方面：皇帝是國家最高代表，獨掌一切大權(quán)�；实壑拢谑锥荚O(shè)立三公九卿或三省六部制(或類似結(jié)構(gòu))的中央政府。三省分掌全國的行政、軍事和監(jiān)察事務(wù)，三省各自直屬于皇帝，互不統(tǒng)屬，而又各自在地方設(shè)立自己的派出機(jī)構(gòu)，即地方政府，分掌全國各地的相關(guān)事務(wù)。其中，各朝代的中央政府中都有專管少數(shù)民族事務(wù)的部門，如秦朝的典客(九卿之一)、隋唐的鴻臚寺、元朝的宣政院、清朝的理藩院等。主管少數(shù)民族事務(wù)的中央部門也往往有在地方的派出機(jī)構(gòu)，如宣政院下轄有設(shè)于地方的宣慰司、宣撫司、招討司、萬戶府和千戶所等。
在中央政府之下設(shè)郡縣制。將全國分為十幾個大區(qū)，稱為“道”或“路”， 各邊疆和少數(shù)民族地區(qū)也都包括在內(nèi)，如唐代13道、北宋20路、遼置5路、金分15路。在道或路下又設(shè)郡(州)、縣，如漢代有103郡、1314縣;唐代360州、1557縣，各朝代都規(guī)定全國官吏的任免權(quán)掌握于中央，地方官不能自用僚佐等，使中央集權(quán)制十分嚴(yán)密。
行政權(quán)力的集中，又使歷代中央政府能夠在全國推行“書同文”、“車同軌”、“行同倫”等措施，對鹽、鐵、酒、鑄錢實行國家壟斷，在思想文化領(lǐng)域?qū)嵭小皬U黜百家，獨尊儒術(shù)”的政策，在全國實行統(tǒng)一的科舉選拔制度等。使中央集權(quán)制更加鞏固，同時也就強化了國家的統(tǒng)一。
在秦朝以后兩千多年的歷史中，各個朝代，無一例外地都實行這樣的中央集權(quán)制度。既便是在三國、魏晉南北朝、五代十國或宋遼夏金時期，各個局部的地方政權(quán)也都實行集權(quán)制。因此，不管最后由哪一個民族或地方政權(quán)統(tǒng)一全國，都會繼續(xù)實行這樣的制度。所以在每一次大分裂之后，都會出現(xiàn)更大范圍、更高程度的統(tǒng)一。
幾千年來，中國各民族的經(jīng)濟(jì)、文化和社會制度一直千差萬別，差異就是矛盾，有民族差異，就會有民族矛盾。在一個多民族的國家中，承認(rèn)這種差異，并且制定相應(yīng)的承認(rèn)差異的制度，才可能維持各民族的統(tǒng)一。幾千年來，在邊疆和少數(shù)民族地區(qū)實行的(冊封)封國和羈縻府州制度，就是承認(rèn)這種差異的政治制度。
自西漢以來，羈縻制度經(jīng)歷了邊郡制、羈縻府州與冊封制和土司制三個階段。
西漢將在邊疆地區(qū)新設(shè)的郡稱為邊郡或初郡，與中原地區(qū)的郡有明顯不同。首先，這些郡大多是少數(shù)民族地區(qū)。中原王朝以當(dāng)?shù)孛褡寤虿柯湓械牡赜驗榭さ姆秶�，保持�?dāng)?shù)卦械念^人和風(fēng)俗法紀(jì)。中原王朝在邊郡設(shè)立兩套官吏系統(tǒng)。一是與內(nèi)地相同的太守、令、長等官吏，由中央政府直接派遣任免，屬于流官系統(tǒng);二是與前者并列的王、侯、邑長等，雖然也由中央政府任命，并頒給金、銀、銅印，但都是由當(dāng)?shù)孛褡宓氖最I(lǐng)世襲充任，屬于土官系統(tǒng)。當(dāng)?shù)厣贁?shù)民族原有的部落和人民都由土官管理，不繳賦稅，只是向政府交納一些土貢(土特產(chǎn)品)，以此對中央政府表示政治上的臣服。
唐朝建立以后，疆域空前廣大。唐朝統(tǒng)治者總結(jié)前代的經(jīng)驗，認(rèn)識到，如果單純依靠武力，一方面難以征服眾多的邊疆少數(shù)民族政權(quán);另一方面，對依靠武力征服的地區(qū)，難以維持長久和有效的統(tǒng)治。于是他們采取“偃武修文”的方針，以通使、和親、冊封和互市等政治和經(jīng)濟(jì)的手段為主、武力威懾為輔的策略，對各邊疆少數(shù)民族地區(qū)和政權(quán)進(jìn)行招撫，從而達(dá)到“中國既安，四夷自服”的目的。
唐代，在西域(今新疆與中亞)、東北、嶺南、外蒙古等地共置羈縻府州近千個。如在突厥、黨項、土谷渾地區(qū)置29府90州;在龜茲、于闐、焉耆、疏勒和粟特等地區(qū)置51府198州;在契丹、??等部置14府46州;在嶺南置92州;在羌族等居地置261州。
羈縻府州的都督和刺史都由當(dāng)?shù)厣贁?shù)民族首領(lǐng)世襲充任。同時，唐朝又在這些邊疆地區(qū)設(shè)都護(hù)府和節(jié)度使來統(tǒng)領(lǐng)這些羈縻府州。如西域的安西和北庭都護(hù)府、東北地區(qū)的安東都護(hù)府、外蒙古的燕然都護(hù)府、內(nèi)蒙古的安北都護(hù)府，控制土蕃和僚等族的劍南節(jié)度使等。這些接受冊封的地方民族政權(quán)和羈縻府州，主要有如下的特點：
第一，由當(dāng)?shù)厣贁?shù)民族首領(lǐng)世襲管理，內(nèi)部事務(wù)自行其是，中央不加干涉;原有風(fēng)俗制度一概保留，“順其土俗”，中央政府不加過問。
第二，地方首領(lǐng)和政權(quán)與中央政府保持聯(lián)系，有甥與舅、君與臣、上級與下級、中央與地方等不同形式的聯(lián)系，在軍事上要“奉征調(diào)”。
第三， 中央政府在這些地區(qū)不收賦稅，僅接受以政治象征意義為主的土貢。
唐代以后的宋、遼和金朝，在周邊民族地區(qū)都基本沿襲了這個制度。
元朝統(tǒng)一全國后，將以前半獨立或獨立的邊疆少數(shù)民族政權(quán)逐個消除，在全國推行行省制度，中央集權(quán)得到加強。同時又在一些邊疆地區(qū)實行有別于內(nèi)地的土司制度。土司即土官。因為其官署稱為宣慰使司、宣撫司、安撫司、招討司、長官司等而得名。其中除最高一級的宣慰使司官署內(nèi)皆為流官，由中央政府任命外，其他的官署都是土官，由地方少數(shù)民族首領(lǐng)世襲。土司所管轄的境域，實行自治，朝廷不干預(yù)其內(nèi)部事務(wù)，不征賦稅。但土司有朝貢的義務(wù)，“或三年一朝，或每年朝貢”，給皇帝貢獻(xiàn)土特產(chǎn)品，皇帝則根據(jù)土司品級的高低給予不同的回賜。土司的襲替必須由朝廷冊命。史稱：“襲替必奉朝命，雖在萬里外，皆赴闕受職�！痹�，由于中央集權(quán)的加強，建立土司的地區(qū)比唐代的羈縻府州大為減少。中央政府對這些地區(qū)的控制也比唐代更有力。
明、清兩代，都沿襲了元朝的土司制度。明朝，全國共有土知府以下官298人。到了清代，由于實行改土歸流，土官逐漸減少。據(jù)統(tǒng)計，當(dāng)時在土司比較集中的云南、四川、貴州和廣西的土官共112人。比明代已有明顯減少。
為了與在少數(shù)民族地區(qū)實行的羈縻制度相適應(yīng)，唐朝的法律中，還制定了與少數(shù)民族有關(guān)的條文。如《唐律?名例第一》中有“諸化外人同類自相犯者，各依本俗法，異類相犯者以法律論。”的條文。也就是說，少數(shù)民族內(nèi)部的紛爭，用該民族自己的法律來處理。如果是不同民族之間的紛爭，就要依唐朝的法律處理。另外，在當(dāng)時制定的法律條文中，還有很多與少數(shù)民族有關(guān)，如朝會、廄牧和關(guān)市等條文。在這些法律的具體執(zhí)行中，對于少數(shù)民族首領(lǐng)，往往比較寬大。唐代以后，歷宋、元、明、清各代，都基本沿襲了唐朝制定的這些律令。
縱觀兩千余年來中國邊疆民族地區(qū)所實行的羈縻制度，盡管其形式不同，但出發(fā)點都是不強求與中原地區(qū)一致，不激化矛盾，適應(yīng)各民族地區(qū)獨特的社會經(jīng)濟(jì)與文化狀況，實行自治或半自治。其主要目標(biāo)，就是要各邊疆少數(shù)民族地區(qū)承認(rèn)中原政權(quán)在政治上的核心地位，維護(hù)國家的統(tǒng)一。
這種羈縻制度與中央集權(quán)制相結(jié)合，就使得幾千年來，中華各民族既能夠獨立地發(fā)展自己的民族經(jīng)濟(jì)與文化，又能方便地互相交流與學(xué)習(xí)，并逐漸走向團(tuán)聚與統(tǒng)一。
中國共產(chǎn)黨繼承了中國幾千年多民族多元一體的歷史傳統(tǒng),借鑒歷史上這些針對邊疆民族地區(qū)制定的政治制度，又根據(jù)馬克思主義理論和各民族的愿望，制定了各民族平等團(tuán)結(jié)的民族政策和民族區(qū)域自治制度，從而實現(xiàn)了歷史因素和現(xiàn)實因素的統(tǒng)一。
區(qū)域自治與民族自治相結(jié)合
在新中國建立之初，對于如何解決邊疆民族問題，面臨著兩種選擇：是建立聯(lián)邦制，還是建立單一制下的民族區(qū)域自治制度?歷史上我黨曾長期“以俄為師”，所以在新中國建立前，曾一度考慮把蘇聯(lián)實行的聯(lián)邦制作為解決中國民族問題的一種選擇。解放戰(zhàn)爭時期的《中國人民解放軍宣言》中就曾提出“承認(rèn)中國境內(nèi)各少數(shù)民族有平等自治及自由加入中國聯(lián)邦的權(quán)力”。同時，在1947年4月23日，我黨在內(nèi)蒙古創(chuàng)建了第一個民族區(qū)域自治區(qū)。無論哪種選擇，目標(biāo)都是為了促成和維護(hù)國家的統(tǒng)一，為了推動邊疆和各少數(shù)民族更好地發(fā)展進(jìn)步。為了實現(xiàn)這樣的目標(biāo)，我黨根據(jù)數(shù)千年來中國大一統(tǒng)而又因俗而治的歷史傳統(tǒng)，根據(jù)當(dāng)代的國情，最終選擇了統(tǒng)一和自治相結(jié)合的民族區(qū)域自治制度。
我們的民族區(qū)域自治制度既不是單純的民族自治，也不是單純的區(qū)域自治，它是民族因素和區(qū)域因素相結(jié)合，民族自治與區(qū)域自治相結(jié)合的制度。
所謂民族自治，就是自主地管理本民族事務(wù)。什么是民族事務(wù)呢?《民族區(qū)域自治法》涉及民族自治的內(nèi)容條款包括語言文字與風(fēng)俗習(xí)慣(第10 條)、宗教信仰(第11條)、民族干部和專業(yè)人才(第22條)、民族教育(第37條)和民族文化、名勝、古跡(第38條)、民族醫(yī)藥(第40條)等，自治地方可在這些領(lǐng)域立法，制定民族自治立法的一些單行條例。
同時，民族自治并不是孤立的單一民族、純粹的少數(shù)民族的自治。從憲法、法律設(shè)置民族區(qū)域的目的來看，是以保障聚居區(qū)少數(shù)民族當(dāng)家做主權(quán)利為目的。但此種民族自治不是純粹的少數(shù)民族的自治，也就是說，在建立民族自治地方時，既要考慮聚居的自治少數(shù)民族，也要考慮自治區(qū)內(nèi)的民族關(guān)系和經(jīng)濟(jì)、文化、社會發(fā)展?fàn)顩r等因素，以平衡聚居的自治少數(shù)民族與該地域范圍內(nèi)其他民族之間的利益關(guān)系，所以這是以自治的少數(shù)民族為主、兼顧各民族要求和利益的自治。
我國的各個民族自治地方都有多個民族共同生活在一起。以新疆維吾爾自治區(qū)為例，維吾爾族僅占新疆總?cè)丝诘?7%，漢族占45%(據(jù)2012統(tǒng)計)，另外還有哈薩克族、蒙古族、回族、柯爾克孜族等其他11個世居的少數(shù)民族。這些民族分別建有伊犁哈薩克自治州、昌吉回族自治州、克孜勒蘇柯爾克孜自治州、巴音郭楞蒙古自治州、博爾塔拉蒙古自治州和一些民族自治縣(如塔什庫爾干塔吉克自治縣)和民族鄉(xiāng)(如奇臺縣的塔塔爾民族鄉(xiāng))等，在各個自治州、自治縣甚至以某一個民族命名的民族鄉(xiāng)中，也都是多民族生活在一起。如伊犁哈薩克自治州的哈薩克族僅占總?cè)丝诘?2.9%，漢族則占了44.7%;巴音郭楞蒙古自治州的蒙古族僅占總?cè)丝诘?7.8%。除新疆外，其他民族的自治區(qū)也都有類似情況，如內(nèi)蒙古自治區(qū)的蒙古族僅占全區(qū)人口的18%，廣西壯族自治區(qū)的壯族人口僅占廣西人口的39%。在西藏自治區(qū)，盡管藏族人口占了絕對多數(shù)，全區(qū)也有數(shù)十萬其他民族居民。因此，各民族自治區(qū)在考慮民族事務(wù)方面的立法時，要觀照本地的各個民族成員，民族自治應(yīng)該是當(dāng)?shù)馗髅褡鍏⑴c的自治，既包括主要的自治民族，也包括漢族和其他少數(shù)民族。能夠觀照所有這些民族的文化、經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展權(quán)利的自治，才可能使每個民族都能夠享受平等發(fā)展的機(jī)會，才能維護(hù)各民族之間的團(tuán)結(jié)。那種主張在自治區(qū)內(nèi)純粹單一民族自治，僅照顧自治民族利益的觀點實際上是狹隘的民族中心主義，是有害的，也是我們一貫堅決反對的。
所謂區(qū)域自治，是指在少數(shù)民族聚居的地方，在該區(qū)域內(nèi)的民族事務(wù)或地方性民族事務(wù)的自治。民族區(qū)域自治是建立在地理區(qū)域特點與民族特點相結(jié)合基礎(chǔ)上的。這個區(qū)域特點與民族特點在經(jīng)濟(jì)、文化等方面是相關(guān)連的。區(qū)域內(nèi)的各民族不僅有各自的民族特點，也有本區(qū)域內(nèi)多民族共有的區(qū)域特點。如在同樣的自然環(huán)境內(nèi)，相近或相互緊密聯(lián)系的歷史過程，都會造成這些民族共有的區(qū)域特點。這樣的區(qū)域可以是相當(dāng)于一個省的自治區(qū)，如目前的西藏、新疆、內(nèi)蒙古、寧夏和廣西五大自治區(qū)，也可以是自治州、自治縣。
但少數(shù)民族聚居的地方往往有多個民族，一些少數(shù)民族自治區(qū)的漢族人口占其總?cè)丝诘暮艽蟊壤�，甚至占多�?shù)。憲法、法律都規(guī)定，民族區(qū)域自治是以一個或者幾個少數(shù)民族聚居區(qū)為基礎(chǔ)而設(shè)立，同時，區(qū)域自治是包括了特定地域范圍內(nèi)各個民族的全體居民，范圍要大于民族自治的自治少數(shù)民族。也就是說，自治的主體是自治區(qū)各民族，也包括漢族在內(nèi)。如果不是包括漢族在內(nèi)的各民族，就是違背憲法和民族區(qū)域自治法的基本精神的。區(qū)域自治也意味著我們反對超界域的民族自治，因為不同區(qū)域的同一民族，其文化風(fēng)俗、經(jīng)濟(jì)特點也往往有所區(qū)別，因此，某一區(qū)域內(nèi)的民族自治條例并不能在本區(qū)域外實行。同時，我們特別反對建立全國范圍的跨區(qū)域的民族自治。這既不符合憲法，也有害民族團(tuán)結(jié)。如達(dá)賴集團(tuán)要建立包括甘、青、川和西藏的所謂“大藏區(qū)”的主張，就是一種大民族中心主義和霸權(quán)主義的主張，是我們的民族區(qū)域自治制度所反對的。
統(tǒng)一與自治相結(jié)合
世界上的國家結(jié)構(gòu)形式一般分為聯(lián)邦制和單一制兩種。我國的少數(shù)民族聚居區(qū)，實行的是單一制下的民族區(qū)域自治制度，也就是集中統(tǒng)一的共和國中央政府領(lǐng)導(dǎo)之下的民族區(qū)域自治制度。這種區(qū)域自治不是絕對自治，而是在憲法規(guī)定的范圍之內(nèi)的堅持、堅持國家統(tǒng)一、堅持中央政府領(lǐng)導(dǎo)之下的區(qū)域自治。
這次中央民族工作會議指出：多民族是我國的一大特色，也是我國發(fā)展的一大有利因素。要牢記我國是統(tǒng)一的多民族國家這一基本國情，堅持把維護(hù)民族團(tuán)結(jié)和國家統(tǒng)一作為各民族最高利益。
為什么說統(tǒng)一多民族是我國的基本國情?因為這一國情是我國幾千年歷史形成的，而且至少自秦朝以來，這種局面維持了兩千年之久。各民族的大一統(tǒng)，已成為中華各民族思想文化的核心價值觀。統(tǒng)一被認(rèn)為是正常的，順應(yīng)歷史潮流的;分裂被認(rèn)為是不正常的，逆潮流而動的。爭取和維護(hù)統(tǒng)一是各族人民共同的行為準(zhǔn)則。秦統(tǒng)一兩千年來，統(tǒng)一時間達(dá)1300多年，分裂僅600多年。就是在國家分裂時期，各個地方政權(quán)和民族政權(quán)，也都主張和努力爭取國家的統(tǒng)一。
從這個準(zhǔn)則出發(fā)，應(yīng)該說在歷史上中國各族人民的觀念中，中國的疆域，不僅包括歷代中央王朝或漢族政權(quán)控制的疆域，也包括尚未納入中央王朝版圖的各地方和少數(shù)民族政權(quán)的疆域。歷史上中國疆域內(nèi)的各民族，不管是處于中央王朝統(tǒng)轄之下，還是建立獨立政權(quán)時期，不管是統(tǒng)一時期還是分裂時期，都是中國的民族。如秦漢時期的匈奴、隋唐時期的突厥、契丹人建立的西遼(1125-1211年)、回紇人建立的哈拉汗朝(840-1211年)等，他們生活和控制的區(qū)域，都是中國疆域的一部分;他們建立的政權(quán)，都是屬于中國的不同民族的政權(quán)。他們的目標(biāo)都是爭取國家的完全統(tǒng)一。兩千多年來，統(tǒng)一是各族人民共同生存的基礎(chǔ)、發(fā)展進(jìn)步的保障。
我們根據(jù)這樣的歷史傳統(tǒng)和當(dāng)前的形勢，建立了新中國單一制的國家體制。因此，中國的民族區(qū)域自治不同于聯(lián)邦制國家自治化程度很高的、有自決權(quán)的“地方自治”，因為在單一制國家之內(nèi)地方要服從中央的領(lǐng)導(dǎo)。憲法、法律設(shè)置該項制度的目的是將民族區(qū)域自治作為地方組織制度，自治地方政府是中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下的地方機(jī)關(guān)。憲法、法律對民族區(qū)域自治的定位，是在中央的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下保證國家的法律和政策在民族自治地方實行，自治的內(nèi)容是通過民族區(qū)域自治地方立法，對涉及當(dāng)?shù)孛褡宓奶厥饫妫诰S護(hù)國家法制和統(tǒng)一的前提下，按照法律規(guī)定的權(quán)限積極行使變通權(quán)。
總之，民族區(qū)域自治與維護(hù)國家統(tǒng)一都是憲法所要實現(xiàn)的目標(biāo)，也與憲法所規(guī)定的“各民族自治地方都是中華人民共和國不可分割的部分”及“國家盡一切努力，促進(jìn)全國各民族的共同繁榮”的條款是相吻合的。
