近日，國(guó)務(wù)院發(fā)布了《事業(yè)單位人事管理?xiàng)l例》(以下簡(jiǎn)稱《條例》)，將于7月1日起正式執(zhí)行，全文共10章、44條、2800字，對(duì)事業(yè)單位的崗位設(shè)置、招聘原則、獎(jiǎng)懲及爭(zhēng)議處理、工資福利等主要環(huán)節(jié)作出了明確規(guī)定。這是我國(guó)第一部系統(tǒng)規(guī)范事業(yè)單位人事管理的行政法規(guī)。
什么是事業(yè)單位?事業(yè)單位一般是國(guó)家設(shè)置的、有公益性質(zhì)的機(jī)構(gòu)，但不屬于政府機(jī)構(gòu)。通俗來(lái)說(shuō)，傳統(tǒng)的科教文衛(wèi)是事業(yè)單位的主要構(gòu)成，絕大多數(shù)的學(xué)校、醫(yī)院、報(bào)刊雜志社都是事業(yè)單位。其中教師超過(guò)1400萬(wàn)人，醫(yī)生護(hù)士等衛(wèi)生人員超過(guò)900萬(wàn)人，他們中的大部分都是事業(yè)編制。
事業(yè)單位人事改革影響巨大，涉及全國(guó)111萬(wàn)個(gè)事業(yè)單位、3153萬(wàn)事業(yè)編制人員，也是上個(gè)世紀(jì)九十年末的國(guó)企改革以來(lái)最大的機(jī)構(gòu)改革。正因?yàn)槿绱�，事業(yè)單位人事管理制度改革一直艱難。2003年的《*國(guó)務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)人才工作的決定》中首次提出制定事業(yè)單位人事管理?xiàng)l例的要求，2008年原人事部與中央組織部共同起草了《事業(yè)單位人事管理暫行條例(送審稿)》，國(guó)務(wù)院法制辦歷經(jīng)3年的調(diào)研、修改，在形成《事業(yè)單位人事管理?xiàng)l例(征求意見(jiàn)稿)》，并公開(kāi)征求意見(jiàn)。到今天《條例》正式公布，已經(jīng)十幾年過(guò)去了。
事業(yè)單位人事管理為什么要改革?原因和當(dāng)年國(guó)企面臨的問(wèn)題一樣。從宏觀來(lái)看，事業(yè)單位效率不高，國(guó)家每年需要補(bǔ)貼大量的錢維持運(yùn)營(yíng)，同時(shí)出力不討好，加大投入的同時(shí)，服務(wù)質(zhì)量并沒(méi)有得到改善。這在衛(wèi)生行業(yè)表現(xiàn)得非常明顯。在微觀上，表現(xiàn)為人浮于事，人才能進(jìn)不能出、能上不能下，嚴(yán)重制約了事業(yè)單位整體的績(jī)效。這也使得事業(yè)單位人員的工資從總體上低于市場(chǎng)水平。
既然事業(yè)單位人員的工資水平低于市場(chǎng)，為什么事業(yè)單位人事管理制度改革還會(huì)遇到如此大的阻力?因?yàn)槭聵I(yè)單位雖然顯性的薪酬水平低，但隱性的福利和社會(huì)保障要高。拋開(kāi)工作穩(wěn)定、工作壓力小、社會(huì)地位相對(duì)較高等關(guān)鍵因素以外，事業(yè)單位人員退休后待遇也遠(yuǎn)高于企業(yè)職工。目前機(jī)關(guān)與事業(yè)單位的退休收入替代率(退休后收入/退休前收入)超過(guò)70%，教師等行業(yè)高達(dá)100%，而企業(yè)職工則從20年前的70%降低到目前40%的水平。
事業(yè)單位人事管理制度改革面臨的最大阻力就是養(yǎng)老金并軌，即把事業(yè)單位職工納入社會(huì)保險(xiǎn)，按《社會(huì)保險(xiǎn)法》的規(guī)定繳納并享受保險(xiǎn)。以現(xiàn)在社會(huì)保險(xiǎn)的保障水平，事業(yè)單位職工退休金會(huì)直接少一大部分，利益直接受損。從全國(guó)范圍來(lái)考慮，科教文衛(wèi)的事業(yè)編制職工一般都是當(dāng)?shù)赜猩鐣?huì)地位與人脈影響的主體，其反對(duì)聲音自然不容忽視。
而新近公布的《條例》最有力的條款恰恰就是養(yǎng)老金并軌，第三十五條明確提出“事業(yè)單位及其工作人員依法參加社會(huì)保險(xiǎn)，工作人員依法享受社會(huì)保險(xiǎn)待遇”。這一條款也是的“征求意見(jiàn)稿”中所沒(méi)有的。
然而，《條例》的一紙規(guī)定就能完成事業(yè)編制養(yǎng)老金的并軌嗎?恐怕很難。以上海為例，養(yǎng)老保險(xiǎn)個(gè)人繳納社�；鶖�(shù)的8%，單位繳納社�；鶖�(shù)的22%。單位繳納的統(tǒng)籌部分基金是事業(yè)單位自籌還是財(cái)政補(bǔ)貼，還沒(méi)有定論。已退休和將退休員工，單位與個(gè)人都基本上沒(méi)繳過(guò)養(yǎng)老保險(xiǎn)，這部分的缺口就高達(dá)數(shù)千億，缺口由誰(shuí)來(lái)填，是財(cái)政補(bǔ)貼，還是占用城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)的存量基金，也沒(méi)有一個(gè)說(shuō)法。就算有了說(shuō)法，也會(huì)充滿爭(zhēng)議，如果還是財(cái)政補(bǔ)貼，改革就無(wú)從談起，如果占用現(xiàn)有養(yǎng)老保險(xiǎn)存量基金，對(duì)企業(yè)職工顯然是一種掠奪。
更別提，現(xiàn)有事業(yè)單位的養(yǎng)老金保障水平太高，即使財(cái)政補(bǔ)貼了歷史遺留的窟窿和單位的繳費(fèi)義務(wù)，事業(yè)編制還是無(wú)法享受到原有的退休保障水平。因此有些專家提出設(shè)立年金來(lái)補(bǔ)齊這部分差額，但這同樣面臨著錢從哪里來(lái)的疑問(wèn)，現(xiàn)有事業(yè)單位是否有籌集基金的能力。
事實(shí)上，回顧國(guó)企改革的經(jīng)歷，我們應(yīng)該發(fā)現(xiàn)，人事制度改革只是事業(yè)單位改革的一部分，只改人事是沒(méi)用的。中國(guó)現(xiàn)有的100多萬(wàn)家事業(yè)單位千差萬(wàn)別，不可能一刀切，制度無(wú)法也不應(yīng)該直接干預(yù)經(jīng)濟(jì)主體，也就無(wú)法阻止它們鉆空子。
而事業(yè)單位職工抱怨的工資低、顯性待遇差更是一個(gè)偽問(wèn)題，在現(xiàn)有的事業(yè)編制下，他們不對(duì)消費(fèi)者負(fù)責(zé)、更不用擔(dān)心失業(yè)壓力，自然沒(méi)有道理拿高工資。在這種情況下，放開(kāi)對(duì)事業(yè)單位的工資管制，根本起不到提高服務(wù)質(zhì)量的效果。而現(xiàn)有的《條例》落腳點(diǎn)，也仍然是在招聘、獎(jiǎng)懲、待遇上做文章，起到的作用可能只是增加了做手腳的成本，而無(wú)助于改變事業(yè)單位低效的局面。
事實(shí)上，人事制度只是事業(yè)單位改革的自然而然的結(jié)果，在事業(yè)單位的機(jī)構(gòu)改革沒(méi)有進(jìn)展的前提下，人事制度也不可能有太大的改變。這也是《條例》中大量的只定原則的原因。
那么事業(yè)單位應(yīng)該如何改?的時(shí)候，《*國(guó)務(wù)院關(guān)于分類推進(jìn)事業(yè)單位改革指導(dǎo)意見(jiàn)》就要求將事業(yè)單位分成三類進(jìn)行改革：承擔(dān)行政職能劃入行政，從事生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的轉(zhuǎn)變成企業(yè)，從事公益服務(wù)的再根據(jù)是否能由市場(chǎng)解決細(xì)分成兩類。簡(jiǎn)而言之，能用市場(chǎng)解決的就劃給市場(chǎng)，不能由市場(chǎng)解決的由政府承擔(dān)。
在這一思路上，人事管理制度的思路自然也就清晰了：改革中“老人”的歷史負(fù)擔(dān)一筆買斷，這也算是改革的成本;此后能用市場(chǎng)解決的，全面推向市場(chǎng)，如各類電視臺(tái)、出版社、醫(yī)院、高等教育等;不能用市場(chǎng)解決的，仍然采用市場(chǎng)化經(jīng)營(yíng)機(jī)制，其收支缺口由政府負(fù)擔(dān)，顯性化政府責(zé)任。
而事業(yè)單位收支的缺口彌補(bǔ)，更多應(yīng)該采用補(bǔ)需方，大量采用教育券、醫(yī)療保險(xiǎn)補(bǔ)貼等機(jī)制，讓學(xué)生、患者及其他消費(fèi)者來(lái)選擇補(bǔ)貼最終流向哪里，以刺激事業(yè)單位的競(jìng)爭(zhēng)。在這種思路下，政府無(wú)需為事業(yè)單位去考慮如何招聘、如何獎(jiǎng)懲，消費(fèi)者會(huì)用含有財(cái)政補(bǔ)貼的“消費(fèi)券”幫助事業(yè)單位重塑人事制度。
